時間： 2015-01-06 09:49
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 傅濤
（一）構建流域管理統(tǒng)-分-統(tǒng)的管理體制
政府行政管理包括宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等多個方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場監(jiān)管比較少，社會管理、公共服務、宏觀調控是政府行政管理的主要職能。社會管理職能主要指國家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、三同時制度、環(huán)評制度等依法進行管理。社會管理的基本原則是依法管理，法無授權不可為。公共服務職能主要是指提供污水處理、垃圾處理等公共服務。2013年9月，國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，而環(huán)保部也在起草采購環(huán)保公共服務的指導意見。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內開展環(huán)保服務的采購，甚至包括科技服務、環(huán)評、規(guī)劃等等。隨著政府采購公共服務法規(guī)政策的完善，政府采購環(huán)保公共服務的機制也將建立起來。資源調控職能包括移民、流域基金、水資源調節(jié)、轉移支付、產(chǎn)業(yè)調控，價格補貼等等。
在流域范圍內，我們提倡將流域作為一個整體來管理，并不意味著流域所有的問題、事務都由流域主管部門進行管理。我們認為在資源調控、社會管理方面，應該在流域層面進行統(tǒng)一的調控與管理，由上級授權，建立起流域管理委員會，作為各行政主體的民主協(xié)調委員會，承擔流域資源協(xié)調與環(huán)境保護職能，統(tǒng)籌流域管理事務。但是對于公共服務，在我國的行政體制下，應該依行政區(qū)劃進行分割管理，由各地方政府進行提供。在統(tǒng)一服務效果的層面，通過PPP等模式，加強為流域提供專業(yè)化服務的供給，通過流域化服務的公司，實現(xiàn)分割的行政采購在服務效果和服務水準上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)-分-統(tǒng)”的三級管理體系，如下圖所示。
圖 1 流域管理的三級管理體系圖
以法國Adour－Garonne流域管理機構為例，Adour－Garonne流域管理機構是1960年代法國在傳統(tǒng)的部門水管理模式在面對涉水的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等復雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機構作為中央政府的派出機構，負責從流域空間上進行涉水問題和事務的管理，主要目的在于流域資源管理。隨著涉水事務的增加，流域機構的職能也逐步擴展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質供水等領域。但具體的水污染與水環(huán)境質量問題，則由Adour－Garonne流域內各地市政政府負責。地方政府采購的公共服務可以由威立雅、蘇伊士這樣的專業(yè)公司負責實施，通過專業(yè)化的水服務公司實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、治理效果上的統(tǒng)一。
（二）推進政府采購公共服務、合同環(huán)境服務
促進環(huán)保公共服務提供的形式有多種，如特許經(jīng)營、政府采購公共服務、合同環(huán)境服務等。特許經(jīng)營是指政府授權企業(yè)在市政領域推行經(jīng)營性的項目，如自來水、燃氣、公交等，政府定價或者進行價格監(jiān)管，由服務企業(yè)向公眾提供服務，并直接向公眾收費，是政府采購公共服務的一種重要形式。政府采購公共服務是指政府通過財政以及收取相應公共服務的行政事業(yè)性收費，并通過公開招標等方式采購運營或者工程為主的公共服務。隨著我國財政體制的改革，地方政府通過跨年度財政列支，為地方政府采購需要長期運營的污水處理、垃圾處理等市政服務提供了可靠的資金保障。合同環(huán)境服務是指以環(huán)境效果為導向的市場化服務。市場服務主體的收費以服務效果為導向。環(huán)境治理可以分為二級開發(fā)，環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各個專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各個項目的系統(tǒng)把控，稱之為環(huán)境一級開發(fā)商。在一級開發(fā)之后，才有二級開發(fā)商，清淤、種樹、污水處理、垃圾處理等屬于二級開發(fā)。以前政府做一級開發(fā)商，做集成商，企業(yè)做二級開發(fā)商。未來面對環(huán)境效果的把控，應該有專業(yè)化的公司，為中央、地方政府或者流域機構提供面向效果的一級開發(fā)服務。環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來5-10年將出現(xiàn)真正面向流域效果，不僅僅是科技效果的標桿項目，為流域管理提供示范。
（三）完善水資源價格定價制度
我國的水價格包括資源價格、工程價格與環(huán)境價格。其中，工程價格是基于工程成本而產(chǎn)生的；環(huán)境價格是基于修復的，如污水處理費等，不僅要涵蓋現(xiàn)實的污水處理價格，還需要涵蓋歷史的環(huán)境修復價格。而資源價格是基于一個流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生。隨著我國水質型、水量型缺水的嚴重，水資源定價變得必不可少。水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格來約束流域內各地方政府的取水、用水與水資源保護。同時，水資源費也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費制度，將有效補充流域治理資金。
（四）流域治理進一步面向效果，需要系統(tǒng)化的設計
流域治理還不能有效實現(xiàn)由點到面的整體效果的主要原因之一是流域問題還缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒有系統(tǒng)地面向效果地設計流域管理與治理問題。以我國污水處理為例，我國污水處理標準越來越高，但是卻還有20%的污水直排。直排污水混入水體，造成水體依然黑臭，成為影響我國流域環(huán)境治理效果的一個重要因素。相比于升級改造，直排污水沒能受到應有的重視。促進流域的環(huán)境保護，需要環(huán)保治理、流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對流域的治理問題做出系統(tǒng)的診斷分析。
（本文根據(jù)傅濤在2014年12月22日“水生態(tài)功能區(qū)管理應用暨生態(tài)流域模式建設學術研討會”上的發(fā)言整理。）
(來源：E20環(huán)境平臺 作者：傅濤 時間：2015-1-5）
編輯： 田皓
北京易二零環(huán)境股份有限公司董事長 ，E20環(huán)境平臺首席合伙人 ，E20研究院院長，清華海峽研究院生態(tài)中國創(chuàng)新中心主任，北京大學環(huán)境科學與工程學院產(chǎn)學研中心主任，北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院院長，北京大學環(huán)境校友聯(lián)合會執(zhí)行會長，北京大學、哈爾濱工業(yè)大學兼職教授，中廣核環(huán)保產(chǎn)業(yè)有限公司董事。
曾經(jīng)負責建設部、國家發(fā)展改革委員會、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構的多項水業(yè)改革的政策研究。著有《兩山經(jīng)濟》 、《城市水業(yè)改革的十二個問題》、《城市水業(yè)改革案例與實踐》、《市場化進程中的城市水業(yè)》等專著。
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網(wǎng) 版權所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301 E-mail：hjf@e20.com.cn
京ICP備10040015號-13 查論文 
京公網(wǎng)安備：11010802035285
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務所劉文義律師