流域治理一直是我國(guó)環(huán)境治理中的難題。隨著環(huán)境治理工作的推進(jìn)，公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的期望越來(lái)越高，促進(jìn)以點(diǎn)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項(xiàng)目產(chǎn)生出整體流域治理效果，應(yīng)該成為流域管理工作的新常態(tài)。因?yàn)榭鐓^(qū)域、跨部門、多層級(jí)、跨時(shí)間，流域治理比單個(gè)城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性，在治理過(guò)程中始終存在責(zé)任主體不清、治理效果難以保障等現(xiàn)象。

　　一、流域管理也在步入新常態(tài)

　　投融資體制改革深刻影響流域治理，公眾參與活動(dòng)直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高預(yù)期，有利于增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)融資溢價(jià)能力，擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來(lái)源。

　　一直以來(lái)，環(huán)境治理主要是地方政府的事權(quán)。正如新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！敝醒胫饕贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、進(jìn)行總量管理等，運(yùn)用“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)管理。環(huán)境管理的思路也主要是不斷對(duì)地方政府加壓。

　　然而，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財(cái)權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對(duì)充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對(duì)缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付外，環(huán)境治理90%的事權(quán)屬于地方政府。地方投融資平臺(tái)過(guò)去很大一部分資金，被地方政府用于水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。

　　隨著一系列文件的出臺(tái)，我國(guó)投融資體制進(jìn)入改革的快車道。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，諸多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》等文件發(fā)布后，地方投融資平臺(tái)的清理，無(wú)疑也將改變地方政府環(huán)境保護(hù)、流域治理投融資來(lái)源的結(jié)構(gòu)，對(duì)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理產(chǎn)生深刻影響。

　　同時(shí)，越來(lái)越多的公眾參與活動(dòng)直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新《環(huán)境保護(hù)法》第五章專門對(duì)“信息公開(kāi)與公眾參與”作出具體規(guī)定，確定公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。

　　公眾對(duì)于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不只關(guān)注COD、BOD等減排指標(biāo)，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否下河游泳，能否看到藍(lán)天白云。信息公開(kāi)、公眾參與、公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域的大環(huán)境。

　　此外，資本市場(chǎng)也在推動(dòng)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著新三板的擴(kuò)容、上市核準(zhǔn)制向注冊(cè)制的轉(zhuǎn)變，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時(shí)代的到來(lái)，一批科技企業(yè)有望迅速上市并發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期，也將有利于增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)的融資溢價(jià)能力，擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來(lái)源，加強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的力量。

　　二、流域管理難在哪兒？

　　流域的環(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃間的分工與配合，許多歷史遺留問(wèn)題無(wú)法確定治理責(zé)任主體。

流域管理具有不同于市政管理的三大特點(diǎn)。

一是流域治理問(wèn)題涉及多個(gè)職能部門，與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)和部門息息相關(guān)。如果真正要達(dá)到治理的良好效果，需要各專業(yè)和業(yè)務(wù)之間相互配合。

　　二是，流域管理涉及行政區(qū)劃問(wèn)題。我國(guó)的行政管理以縣級(jí)以上人民政府依行政區(qū)劃進(jìn)行。而流域的問(wèn)題卻是一個(gè)跨行政主體的問(wèn)題。雖然我國(guó)已經(jīng)存在流域管理的機(jī)構(gòu)，但目前這些流域機(jī)構(gòu)主要是水利部的直屬機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位?！　×饔虻沫h(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理，經(jīng)常是事倍功半。

　　其三，流域治理還涉及時(shí)間跨度問(wèn)題。事實(shí)上，并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點(diǎn)源污染都治理好，就能實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境良好。我國(guó)還有很多淤泥、土壤污染等歷史遺留問(wèn)題。這些問(wèn)題由于時(shí)間關(guān)系而常常無(wú)法確定治理的責(zé)任主體。

　　上述特點(diǎn)造成流域的管理問(wèn)題、科技問(wèn)題比城市環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題更有難度、更復(fù)雜。流域管理的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在流域治理需要跨部門協(xié)同，關(guān)鍵在于地方政府如何有效協(xié)調(diào)各部門的工作。

　　流域治理的特點(diǎn)決定了不同的需求。

首先，流域治理需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)。由于我國(guó)的行政體制主要是下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來(lái)是流域管理的難點(diǎn)之一。

　　其次，流域治理需要把感性與理性相結(jié)合。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公眾的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，流域治理也更需要考慮公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的感知。如何將理性與感性有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)環(huán)境治理面向效果是流域治理的難點(diǎn)之一。

　　第三，充分考慮有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著信息的公開(kāi)，地方政府面臨的環(huán)境投訴可能比以往更多，承擔(dān)治污項(xiàng)目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支持的環(huán)?？萍剂㈨?xiàng)項(xiàng)目也都將面臨更多的社會(huì)監(jiān)督。

　　三、政企合作構(gòu)建流域管理體制

　　在中國(guó)目前的行政體制之下，可以創(chuàng)新性構(gòu)建流域管理“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的管理體制，在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，加強(qiáng)為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過(guò)流域化服務(wù)公司，實(shí)現(xiàn)行政采購(gòu)在服務(wù)效果和服務(wù)水準(zhǔn)上的統(tǒng)一。

　　政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等多個(gè)方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場(chǎng)監(jiān)管比較少，社會(huì)管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。

　　社會(huì)管理職能主要指國(guó)家通過(guò)流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、“三同時(shí)”制度、環(huán)評(píng)制度等依法進(jìn)行管理。公共服務(wù)職能主要是指政府需要提供污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)。調(diào)控職能在流域治理上的少量體現(xiàn)就是資源調(diào)控和產(chǎn)業(yè)調(diào)控，不是本文討論的重點(diǎn)。

　　2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在市場(chǎng)化條件下，政府將在能社會(huì)化采購(gòu)的范圍內(nèi)開(kāi)展環(huán)境服務(wù)的采購(gòu)，甚至包括科技服務(wù)、環(huán)評(píng)、環(huán)境規(guī)劃等。隨著政府采購(gòu)公共服務(wù)法規(guī)政策的完善，政府采購(gòu)環(huán)保公共服務(wù)的機(jī)制也將建立起來(lái)。

　　在流域范圍內(nèi)，可以將流域作為一個(gè)整體來(lái)實(shí)施管理，但這并不意味著流域所有的問(wèn)題、事務(wù)都由流域主管部門進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為在資源調(diào)控、社會(huì)管理方面，應(yīng)該在流域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控與管理，由上級(jí)授權(quán)，建立流域管理委員會(huì)，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會(huì)，承擔(dān)流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)籌流域管理事務(wù)。但是對(duì)于公共服務(wù)，在我國(guó)的行政體制下，應(yīng)該依行政區(qū)劃進(jìn)行分割管理，由各地方政府進(jìn)行提供。

編輯： 任萌萌