時間： 2017-02-21 16:11
來源：
作者： 羅桂連
最近，流行一種觀點：PPP項目下的政府支付義務(wù)，不形成政府債務(wù)。如此，PPP模式成為政府的無本生意，相對于更為普遍性的政府借債實施項目模式，則有壓倒性的“物有所值”優(yōu)勢，PPP模式將一統(tǒng)江山，席卷宇內(nèi)，成為全球各國的政府項目的唯一實施模式。但是，為什么又不是這樣呢？
羅桂連
（E20特約評論員，中國水網(wǎng)金牌專欄作家。作者簡介：清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜遥袊Y產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會主任委員,中國水網(wǎng)特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者,注冊會計師。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實務(wù)、研究和政策制訂工作）
在政府借債實施項目模式下，如美國的市政債與國內(nèi)的地方政府債券，還包括政府融資平臺模式，政府依托自身信用,通過發(fā)行債券等方式籌集項目建設(shè)資金。這類政府債務(wù)在政府的報表上列示，或者雖然沒有明示，但政府明白這是不可回避的債務(wù)。
在PPP模式下，由社會資本負(fù)責(zé)籌集項目建設(shè)資金，項目的融資主體從政府變成了政府選擇的社會資本。在使用者付費(fèi)充分的特許經(jīng)營類PPP項目中，不會涉及政府未來的支付義務(wù)，確實不會形成債務(wù)。但是，在使用者付費(fèi)不足的可行性缺口補(bǔ)助類PPP項目中，政府在PPP合同期內(nèi)的足額、靠譜的支付，是確保項目可融資性和正常提供公共服務(wù)的前提。在沒有使用者付費(fèi)的政府采購類PPP項目中，政府在PPP合同期內(nèi)的支付義務(wù)的約定和有效落實，更是項目落地的基石。在當(dāng)前國內(nèi)的PPP項目中，絕大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期內(nèi)的未來支付義務(wù)。這是不可否認(rèn)的現(xiàn)實！
何為“負(fù)債”？國際會計準(zhǔn)則委員會的定義為：負(fù)債是指企業(yè)過去的交易或事項形成的、預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)的現(xiàn)時義務(wù)。我國的《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的定義為：負(fù)債是企業(yè)所承擔(dān)的能以貨幣計量、需以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)。
實務(wù)中的大部分PPP項目，政府在PPP協(xié)議生效日起，即確立了未來較長時期內(nèi)不可撤銷的實質(zhì)性的現(xiàn)時付款義務(wù)。這里的“現(xiàn)時”，指的是付款義務(wù)確立的時點，而不是支付某筆資金的時點。按照實質(zhì)重于形式的會計原則，在需要政府付費(fèi)的PPP項目中，未來的政府付費(fèi)確定無疑，應(yīng)當(dāng)將其作為負(fù)債予以確認(rèn)。
再次強(qiáng)調(diào)這個關(guān)鍵點，需要區(qū)分不需要政府付費(fèi)的特許經(jīng)營類PPP項目與需要政府付費(fèi)的其它PPP項目。對于前者，政府不實質(zhì)性承擔(dān)未來支付義務(wù)，確實不形成政府債務(wù)。對于后者，項目本身缺乏足夠的未來收入現(xiàn)金流來償還債務(wù)，政府承擔(dān)確定的未來支付義務(wù)，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為政府債務(wù)。債務(wù)金額的計量，則需要考慮貨幣的時間價值與風(fēng)險等因素，通過會計準(zhǔn)則來明確。
有些專家說，在目前的有關(guān)政策性文件中規(guī)定的“政府債務(wù)”種類，沒有包括“PPP合同下的政府支付義務(wù)”，因此“PPP合同下的政府支付義務(wù)”不形成政府債務(wù)，這是一種“神邏輯”。只能說明這些專家缺乏對“債務(wù)”的基本認(rèn)識，PPP是新生事務(wù)，部委的政策性文件與會計準(zhǔn)則的制定與修改需要一個過程，我確信有關(guān)制度性漏洞很快就會彌補(bǔ)。
如果“PPP合同的政府支付義務(wù)”不形成“政府債務(wù)”，可能造成如下嚴(yán)重后果：一是宏觀上政府債務(wù)的統(tǒng)計不實，造成政府總體債務(wù)規(guī)模失控，形成潛在的系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險；二是地方政府可能過度依賴政府付費(fèi)類PPP模式，不計成本、不計后果盲目大規(guī)模啟動項目建設(shè)；三是社會資本能否收到政府付費(fèi)存在特別高的風(fēng)險。
編輯： 程彩云
E20特約評論員 中國保監(jiān)會資金運(yùn)用監(jiān)管部投資監(jiān)管處博士，現(xiàn)任陜西金融控股集團(tuán)有限公司總經(jīng)理助理(掛職)。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施項目融資及PPP領(lǐng)域從事實務(wù)、理論和政策制訂工作。在上海城投工作期間，牽頭組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商工作，深度參與了上海浦東自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓、江橋生活垃圾焚燒廠運(yùn)營管理招商、竹園第一污水處理廠招商、上海外商投資固定回報清理等重大項目。2004年起組織帶領(lǐng)專業(yè)團(tuán)隊，為西寧市、寶雞市、肇慶市、牡丹江市等地方政府提供PPP項目
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網(wǎng) 版權(quán)所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301 E-mail：hjf@e20.com.cn
京ICP備10040015號-13 查論文 
京公網(wǎng)安備：11010802035285
本站常年法律顧問：北京市康達(dá)律師事務(wù)所劉文義律師