時間： 2017-08-10 10:29
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 羅桂連
近期，PPP圈內(nèi)大佬們熱議PPP立法，看了各方評論，感覺還有很多重要問題未能達成共識，貌似立法條件并不成熟。如果倉促推出高層次卻脫離實際的法規(guī)，后果必然是PPP本身被進一步邊緣化，法規(guī)也成為具文。建議對以下問題充分討論，達成共識，才有條件討論具體法條。
一、PPP的內(nèi)涵
竊以為，要區(qū)分理念層次的PPP與作為實施模式的PPP。從理念層次看，PPP是在公共治理理念下，政府作為承擔(dān)提供基本公共服務(wù)政治責(zé)任的一方，放下身段與各類社會資本平等合作，整合包括融資、建設(shè)、運營等方面的市場主體的資源和能力，讓各方各盡所能、按貢獻獲取合理收益，共同提高基本公共服務(wù)全生命周期內(nèi)的綜合效率。以這一理念作為指導(dǎo)，PPP的范圍可以包括全部基本公共服務(wù)提供領(lǐng)域，具體模式也可以百花齊放，并無一定之規(guī)。理念意義上的PPP，是不考慮現(xiàn)實約束條件的理想化狀態(tài)，可以天馬行空，無所不能,卓然獨立，壓倒一切。
作為實施模式的PPP，則需要尊重歷史、立足現(xiàn)實、適度超前，推進PPP模式在行穩(wěn)不翻船的前提下適度追求詩和遠方。立法要規(guī)范的是作為實施模式的PPP，而不是寫論文意義上的理念意義上的PPP。立法要規(guī)范的是能落地的具體PPP模式，而不只是弘揚浮在空中的PPP理念。立法需要直面PPP實施過程中的實然問題，不能只提虛頭八腦的應(yīng)然問題。
二、當前PPP立法需要直面的重點問題
1、PPP模式作為基本公共服務(wù)提供模式之一，與其他提供模式之間的區(qū)別需要明確，特別是與政府直接投資、融資平臺投資、純市場化模式之間的關(guān)系。
2、PPP模式作為利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜的實施模式，需要明確各方的法律關(guān)系，特別是政府與其他各方之間的法律關(guān)系，這種明確要于法有據(jù)且約束有力。
3、立法需要明確PPP模式與特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)之間的關(guān)系，簡單的回避只會造成混亂，特別是對已經(jīng)簽約項目可能造成法律變更等方面的實質(zhì)性麻煩。
4、在國內(nèi)諸多領(lǐng)域還缺乏能搞定融資、施工和運營全生命周期各項工作的綜合投資運營商的背景下，多方組成聯(lián)合體類社會資本是主流，對聯(lián)合體內(nèi)部各方之間的法律關(guān)系必須明確。
5、PPP模式需要通過競爭性程序選擇社會資本，其程序上的要求比傳統(tǒng)的工程招標、服務(wù)采購更為復(fù)雜，需要總結(jié)實踐經(jīng)驗進行規(guī)范。
6、立法需要明確相關(guān)部委應(yīng)當按職責(zé)依法制定規(guī)范性文件，并且要對有關(guān)規(guī)范性文件進行嚴格的合法性審查，防止濫發(fā)文件、發(fā)賭氣文件，給地方政府明確統(tǒng)一的政策性指導(dǎo)。
7、PPP模式涉及面廣，實施主體是整體意義上的地方政府，而不是地方政府的某個或某些部門。立法需要指導(dǎo)地方政府一盤棋運作，而不受有關(guān)部委權(quán)力之爭的干擾。
8、需要對土地、財政、稅收、金融、國資等方面的配套改革做出部署，形成良好的外部環(huán)境，為各方形成合理預(yù)期。
9、PPP模式必定會面對經(jīng)常性的重新談判，PPP項目的失敗也是常態(tài)，需要明確爭議解決機制和法律救濟手段，維護公共利益與各方合理利益。
以上意見，拋磚引玉。
清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜?，中國資產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會主任委員,中國水網(wǎng)特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。注冊會計師,清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院訪問學(xué)者。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實務(wù)、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等標桿性項目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務(wù)。主譯的《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項目融資與PPP》、擔(dān)任副主編的《PPP與資產(chǎn)證券化》已出版發(fā)行，還參加《資產(chǎn)證券化操作手冊》(第二版)、《REITs投資指南》等多本相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)著作的編譯工作。
編輯： 程彩云
E20特約評論員 中國保監(jiān)會資金運用監(jiān)管部投資監(jiān)管處博士，現(xiàn)任陜西金融控股集團有限公司總經(jīng)理助理(掛職)。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院訪問學(xué)者。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施項目融資及PPP領(lǐng)域從事實務(wù)、理論和政策制訂工作。在上海城投工作期間，牽頭組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商工作，深度參與了上海浦東自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓、江橋生活垃圾焚燒廠運營管理招商、竹園第一污水處理廠招商、上海外商投資固定回報清理等重大項目。2004年起組織帶領(lǐng)專業(yè)團隊，為西寧市、寶雞市、肇慶市、牡丹江市等地方政府提供PPP項目
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