實質(zhì)上，PPP是道而不是術(shù)，PPP是理念而不是具體模式。PPP的核心內(nèi)涵在于有效積聚整合各方面的優(yōu)勢資源，構(gòu)建有彈性的激勵相容的公共治理機制，通過諸多不同利益訴求的相關(guān)方長達幾十年的持續(xù)博弈，各方合力同心、盡力而為、量力而行、按貢獻和績效取酬，實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目全生命周期綜合效能的最優(yōu)化。PPP的核心理念包括：風險分擔、激勵相容、合理回報、契約精神、物有所值、量力而行、可融資性、可持續(xù)性等。

一是風險分擔。PPP首先強調(diào)風險分擔，在風險識別與風險分類基礎(chǔ)上，讓政企各方中最應(yīng)該也最擅長承擔的一方去承擔特定風險，以實現(xiàn)總體風險管理的成本最低和效率最高，即實現(xiàn)項目全生命周期的總體風險的最優(yōu)分配。風險分擔遵循兩大原則：能力原則和公平原則。所謂能力原則，指每一項風險均有最有承擔能力的一方去承擔。所謂公平原則，指各方承擔的風險與所得的回報高低相匹配。社會資本承擔的風險要有上限，超過上限，啟動政府補貼或調(diào)節(jié)/調(diào)價機制;對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的項目，政府給予適當補貼。從政府角度看，不是社會資本承擔的風險越多越好，政府承擔的風險越少越好，而應(yīng)當綜合考慮政府的風險承受能力、風險轉(zhuǎn)移意向、支付方式等要素，恰當分擔，減少政府不必要的財政負擔。比如，新加坡政府在政府“不差錢”情況下，就不太主張PPP項目由企業(yè)融資而承擔更高的融資成本。

二是激勵相容。PPP合作關(guān)系中，政府更加強調(diào)公益性，企業(yè)更看重經(jīng)營性，在強調(diào)政企之間風險分擔的同時，還要強調(diào)激勵相容，以整合各方資源和能力，實現(xiàn)項目全生命周期的綜合效能最優(yōu)。利益分享應(yīng)當與貢獻大小相關(guān)聯(lián)，哪一方貢獻大其利益分享就多。比如，項目建設(shè)、運營維護、融資等經(jīng)營性風險主要由企業(yè)分擔，這些活動的效率提升所產(chǎn)生的利益，也應(yīng)該更多地由企業(yè)享有;而外部政策、法規(guī)方面的風險主要由政府承擔，由于這些外部因素變化所產(chǎn)生的收益，也應(yīng)該更多地由政府享有。比如，地鐵PPP項目，如果客流量劇增帶來收益劇增，這種超預(yù)期的增量部分的收益，應(yīng)該進行具體的歸因分析，如果主要是由項目公司之外的外部因素所帶來則主要由政府享有，如果主要是由項目運營提升吸引新增客流則主要由項目公司享有，以構(gòu)建激勵相容機制。再如，垃圾發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價補貼，如果上級政府上調(diào)補貼，則調(diào)增部分的收益也應(yīng)由政府更多分享。風險分擔體現(xiàn)效率原則，激勵相容體現(xiàn)公平原則，風險分擔與激勵相容是PPP合理回報機制的重要實現(xiàn)和調(diào)控手段。

三是合理回報。PPP模式強調(diào)合理回報而不是自負盈虧，這是政企博弈和市場競爭的結(jié)果。PPP項目具有公益性，賺多了政府無法交代，難以實現(xiàn)物有所值。但是，持續(xù)虧損會影響可融資性和項目穩(wěn)定運行。參與PPP項目的社會資本，應(yīng)當克服追求利益最大化的本能沖動而堅守合理回報理念。合理回報不是固定回報，如果項目公司成本控制得好效率高，獲得的回報應(yīng)該比政府認可或行業(yè)平均水平要高一些，也公平合理。合理回報應(yīng)該貫穿項目全過程和全生命周期，項目存續(xù)期內(nèi)要有動態(tài)調(diào)整機制加以保證，保證項目公司的合理回報率不受諸多外部成本因素變動的影響。合理回報需要通過充分而有序的競爭加以實現(xiàn)，在項目招投標競爭中，既要避免由于競爭不充分導致的高價中標與過高回報，又要避免由于無序競爭或過度競爭導致的低價中標與過低回報甚至虧損。合理回報的量化指標應(yīng)當根據(jù)國家、行業(yè)、階段來具體確定。具體標準可以為：對使用者付費基礎(chǔ)上的特許經(jīng)營類PPP項目，項目公司的凈資產(chǎn)收益率可以設(shè)定為銀行長期貸款基準利率加2%-3%;對政府付費基礎(chǔ)上的政府購買服務(wù)類PPP項目，項目公司的凈資產(chǎn)收益率可以設(shè)定為無風險收益率(通常為同期限國債利率)加2%-3%，但應(yīng)略高于同期商業(yè)銀行貸款基準利率。

四是契約精神。PPP是權(quán)力與資本的合作，權(quán)力容易任性，資本容易撒野，各方信守合約對PPP項目的成敗至關(guān)重要。在長達二、三十年甚至更長時間的合作關(guān)系中，而且往往是壟斷經(jīng)營，如果契約意識有問題就容易跑偏，導致產(chǎn)品質(zhì)量差、運營效率低、政府付費多等諸多問題，物有所值就可能落空。強調(diào)PPP中的契約精神，對政府方來說，更多的體現(xiàn)為認真履行合約中確定的責任和義務(wù)，比如風險分擔、按時付費、適時調(diào)價等;對企業(yè)方來說，契約精神則更多地要求按合約做好項目運營，提供合格乃至高水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP合同是不完全契約，在強調(diào)契約剛性的同時，也要根據(jù)未預(yù)期情形接受柔性變通，這是妥協(xié)精神的體現(xiàn)。契約精神需要配套妥協(xié)精神，契約的達成意味著對當事人自我意志的限制與約束，意味著彼此間的忍讓與妥協(xié)。這種妥協(xié)精神，首先應(yīng)當建立在平等的基礎(chǔ)上，基于當事人的獨立意志;其次通過協(xié)商與讓步，使對方得到某種利益，從而換取對方作出同樣的讓步行為來滿足自身;最后強調(diào)的是按規(guī)則的治理，妥協(xié)是理性人之間的一種利益讓步，須有一套外在的規(guī)則予以約束，妥協(xié)精神體現(xiàn)著和諧、友善與智慧。

五是物有所值。物有所值(Value for Money)基于全壽命周期理論，綜合考慮項目的成本、風險和收益，分析采用PPP模式相比于傳統(tǒng)模式可能獲得的增值。實現(xiàn)VFM的方法主要有兩類：一是采用公共部門比較基準(PSC，Public Sector Comparator)為核心的VFM評價;二是競爭性招投標。國內(nèi)的PPP項目以競爭性投標方式為主輔以簡單的定性評價，大多數(shù)PPP項目存在典型的領(lǐng)導決策特點，未通過有效的數(shù)據(jù)和決策評估就做出決定，直接進行有針對性目標的招標，很難做到真正的物有所值。建立以PSC為核心的VFM評估體系來判斷是否采用PPP模式，是目前國際上最主要和應(yīng)用最廣的評價方法，VFM分析包括定性和定量評價，但是目前尚缺乏統(tǒng)一、標準的評價框架和程序。需要強調(diào)，物有所值不僅要測評計算，更是依托全生命周期內(nèi)的選擇、規(guī)制、合作與監(jiān)管，實際上體現(xiàn)為多個要素的疊加效應(yīng)：優(yōu)秀企業(yè)、有效機制、運營效率與合理回報，如果企業(yè)不優(yōu)秀或機制與運營無效率或回報太高，都不可能是物有所值的PPP項目。

六是量力而行。政府之所以要做PPP，是因為政府缺錢或缺效率;而企業(yè)之所以愿意做PPP是因為可以賺錢，但只能賺取合理回報。政府在企業(yè)賺錢的狀況下還要做PPP，是因為存在政企效率差異，即物有所值;企業(yè)在政府缺錢的情況下還敢做PPP，是因為企業(yè)知道政府缺的是當期的錢而不缺長期的錢，變短期集中支付為二、三十年平滑支付之后，政府可以放大財政承受能力。政府要力所能及，量力而行，即要有良好的財政承受能力。否則，實施過多的PPP項目導致政府財政支付能力出現(xiàn)虧空，則不僅傷及投資企業(yè)切身利益，也傷及政府形象和契約精神，會導致公共利益受損。顯然，政府財政承受能力的高低，是實施PPP項目多少的重要基礎(chǔ)和前提條件。目前國內(nèi)政府部門對PPP項目財政承受能力的論證，關(guān)注的是單個具體的PPP項目，缺乏對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略思維，也缺乏對PPP項目投資的規(guī)劃統(tǒng)籌論證。要做好財政承受能力評價，應(yīng)當根據(jù)本地的中長期發(fā)展規(guī)劃，對本地財政做3、5、10、20、30、50年的全口徑精算平衡。當有關(guān)重要參數(shù)發(fā)生變化時，要進行重新測算并采取相關(guān)調(diào)整應(yīng)對措施，重新實現(xiàn)不同時段的財政收支的精算平衡。

編輯： 趙凡