近期，由中國(guó)財(cái)經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版的《政府采購(gòu)與PPP評(píng)論》(2017年第一輯)一書(shū)正式出版發(fā)行，該書(shū)是一本開(kāi)放性學(xué)術(shù)文集，刊載了包括政府管理部門(mén)、理論研究機(jī)構(gòu)在內(nèi)等各方主體有關(guān)PPP的精彩觀點(diǎn)及論述。E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤作品《PPP難解負(fù)債沖動(dòng)，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫》也被收錄其中。該文從近期財(cái)政部再次敲響的規(guī)范地方舉債的警鐘出發(fā)，指出解決地方政府債務(wù)沖動(dòng)的根源在于央地財(cái)權(quán)事權(quán)分配和公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制的全面改革，并結(jié)合公共服務(wù)矩陣基本理論給出方向性的探討。

E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤

近日，《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)文”)推出，輿論一片嘩然。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)待地方政府違規(guī)利用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”程序來(lái)融資，該文件可謂穩(wěn)準(zhǔn)狠。再加上財(cái)政部等六部委5月初聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“50號(hào)文”)之前的50號(hào)文，道道金牌催下，一種烏云壓頂?shù)奈兜?，不少人以為政府付費(fèi)類(lèi)的PPP項(xiàng)目是否屬于被叫停之列。當(dāng)然，這種忙亂也折射出另外一面，87號(hào)文本身其實(shí)是對(duì)PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無(wú)法分辨，也體現(xiàn)了PPP這種相當(dāng)復(fù)雜的事物，地方政府、金融機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)等各類(lèi)主體其實(shí)有多大比例能夠真正掌握?其次，細(xì)微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔(dān)心，是否從2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”)發(fā)端的這輪PPP大運(yùn)動(dòng)，也會(huì)有戛然而止的一天?

一、 PPP不是為了融資?

正如筆者在兩年前所預(yù)警的一樣，本輪PPP的發(fā)起時(shí)，未足夠重視(或者是未來(lái)得及)對(duì)公共服務(wù)本身進(jìn)行充分的頂層思考和設(shè)計(jì)，也未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)10年的成果進(jìn)行充分的分析和總結(jié)。以43號(hào)文為發(fā)端，將PPP的目標(biāo)不光定位在對(duì)傳統(tǒng)“公建公營(yíng)”體系的一種“革命”，更是變成了在國(guó)際上罕見(jiàn)的對(duì)地方負(fù)債的一種輔助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么，我們就不應(yīng)該對(duì)此沒(méi)有心理準(zhǔn)備，就是我們的PPP，在落地中很多時(shí)候與其根本目的(提升公共服務(wù)供給效率)的目標(biāo)發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標(biāo)，工程利潤(rùn)成為某些社會(huì)資本最看重的目標(biāo)，安全放貸成為金融機(jī)構(gòu)最要命的目標(biāo)。在這樣一個(gè)三元關(guān)系組合最終唱起“三人轉(zhuǎn)”的時(shí)候，也許不少落地的項(xiàng)目也就和初心無(wú)關(guān)了。

筆者曾在去年一次國(guó)務(wù)院法制辦的立法研討會(huì)上刺耳地提到“自私博弈論”的觀點(diǎn)，提醒政策制定者改革新政出臺(tái)時(shí)要足夠重視和推演實(shí)際落地中各類(lèi)主體的逐利沖動(dòng)及為此所帶來(lái)的異化問(wèn)題。近日，筆者在印度人考?？恕ぐ吞K的新書(shū)《政策制定的藝術(shù)——一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的從政感悟》中得到共鳴，書(shū)中用作者自身體驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)政策制定者需要具有“二階思考(two-stage thinking)的能力，即運(yùn)用一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維、邏輯推理能力以及基本的道德責(zé)任，對(duì)有關(guān)問(wèn)題多想一步，充分考慮市場(chǎng)不同主體的自私本性(“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè))，才能提防貌似合理的政策帶來(lái)南轅北轍的后果。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我們?cè)诠墒?、金融、外匯、地方債務(wù)控制和房地產(chǎn)等方面幾次謀求改革的努力都面臨一些失控和混亂的局面，背后和“自私博弈論”及利益集團(tuán)的形成有很大的關(guān)系。

其實(shí)，考?？恕ぐ吞K在這方面的真實(shí)體驗(yàn)只是驗(yàn)證了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些基本原理，即市場(chǎng)機(jī)制并不是萬(wàn)能的，它難以克服“外部性”的問(wèn)題。因此，推演市場(chǎng)行為者在追逐自身利益最大化的行為時(shí)，必須充分考慮除了市場(chǎng)機(jī)制以外，制度作為內(nèi)生變量在其中的作用，而制度在此處不光是正式制度(法律、法規(guī)、合約等)，還包括非正式制度(價(jià)值觀念、倫理道德、文化傳統(tǒng)等)的約束性作用。

如果以上述思路憑著務(wù)實(shí)的態(tài)度認(rèn)真去分析推演，而不是僅僅用理想主義來(lái)進(jìn)行語(yǔ)言表述，結(jié)合筆者曾提到過(guò)的中國(guó)國(guó)情下的“三大關(guān)系”的制約(央地關(guān)系、部委關(guān)系和所有制關(guān)系，具體可參見(jiàn)：薛濤：中國(guó)特色三大關(guān)系決定PPP國(guó)情)，就可以明白為什么簡(jiǎn)單引進(jìn)國(guó)外的理論應(yīng)用在中國(guó)國(guó)情下結(jié)果卻有可能南橘北枳。對(duì)比來(lái)看，日本的公建公營(yíng)企業(yè)依然可以做到富有效率，而同時(shí)日本PPP中的VFM也可以做得有料有意義，而英國(guó)的PFI為什么不會(huì)有工程化的危險(xiǎn)，為什么法國(guó)作為特許經(jīng)營(yíng)的鼻祖現(xiàn)在拋棄了融資屬性，而更喜歡做DBO或者委托服務(wù)?這些事情在中國(guó)國(guó)情下會(huì)是多么的罕見(jiàn)。筆者一直堅(jiān)持認(rèn)為PPP的唯一核心目的是公共服務(wù)長(zhǎng)期供給效率的提高，而此時(shí)想起來(lái)曾經(jīng)在清華環(huán)境學(xué)院的一次沙龍上與德國(guó)教授們交流中國(guó)的PPP情況，他們提醒資本的逐利性和短期及流動(dòng)性，從整體上與該核心目的存在背離的傾向，值得警惕并在機(jī)制設(shè)計(jì)中充分考慮預(yù)防。

二、PPP研究中公共服務(wù)體系研究力量的缺位

開(kāi)篇所提到的大禹治水式的財(cái)政部控制債務(wù)問(wèn)題的努力，如果說(shuō)企業(yè)包括金融機(jī)構(gòu)都是按照市場(chǎng)規(guī)律的指揮棒(逐利性)辦事無(wú)可厚非，然而融資目的成為地方政府實(shí)際上的首要?jiǎng)訖C(jī)，卻是在本輪PPP中中央政策制定者必須謹(jǐn)慎面對(duì)的核心問(wèn)題，在政策制定前的推演上必須有充分的認(rèn)識(shí)和安排，以避免PPP本身的核心目的因此無(wú)法達(dá)成。而基于如下的四個(gè)背離，我們需要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)體系整體考慮的研究，而不僅僅是PPP流程節(jié)點(diǎn)上的直接研究，對(duì)于當(dāng)前解決PPP后幾十年的穩(wěn)定發(fā)展問(wèn)題變得十分關(guān)鍵。

1、 中央政策制定的初衷與地方政府面臨融資困境謀求突破之間的背離

43號(hào)文，50號(hào)文，87號(hào)文，堵地方債如大禹治水般繁忙的財(cái)政部，一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“創(chuàng)新”做“斗爭(zhēng)”，背后也說(shuō)明地方政府的融資困境難解。

2、 不同地區(qū)間財(cái)政收入可承擔(dān)力與PPP意愿強(qiáng)度的背離

與之對(duì)應(yīng)的是，相對(duì)富裕的地區(qū)，PPP意愿反而較低，而西部不少地方陸續(xù)會(huì)面臨“10%紅線”(《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》(財(cái)金[2015]21號(hào))規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%)突破的問(wèn)題。

3、 PPP項(xiàng)目追求創(chuàng)新效率與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)空間捆綁，與金融機(jī)構(gòu)主要關(guān)注求穩(wěn)求政府信用之間的背離

根據(jù)有些金融機(jī)構(gòu)的反饋，他們對(duì)捆綁市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，以及需要對(duì)盈利前景進(jìn)行判斷的直接經(jīng)營(yíng)類(lèi)的項(xiàng)目參與意愿有限，更偏向做政府付費(fèi)的項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制穩(wěn)定，更像傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)模式?？梢?jiàn)金融機(jī)構(gòu)的慣性依然很強(qiáng)，行業(yè)判斷能力缺乏導(dǎo)致很難適應(yīng)不依賴(lài)于政府信用的PPP模式。

4、 公共服務(wù)體系的升級(jí)與PPP的商業(yè)利益喧囂之間的背離

從當(dāng)前股市的PPP概念火熱到充斥在金融圈的PPP商機(jī)分析，哪里有公共服務(wù)體系提升的視角?滿屏都是企業(yè)的營(yíng)收和利潤(rùn)的暴漲，薦股與萬(wàn)億齊飛，表外與基金共鳴。突出的特點(diǎn)是，當(dāng)87號(hào)文一出臺(tái)，大量分析接踵而至，其解讀的主要方向，就是安撫資本市場(chǎng)，聲明與PPP的大利好無(wú)關(guān)。其實(shí)，公共服務(wù)即便采用PPP模式也本該是微利穩(wěn)健型行業(yè)，如果以盈利暴增成為股市操作的熱點(diǎn)，那么不是PPP的問(wèn)題就是股市的問(wèn)題，當(dāng)然也許兼而有之。

從上述背離本身看到，對(duì)公共服務(wù)體系本身的研究急需加強(qiáng)，但基礎(chǔ)理論學(xué)院派研究體系和項(xiàng)目實(shí)操演進(jìn)之間所關(guān)注的問(wèn)題差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了項(xiàng)目實(shí)操中發(fā)揮較大作用的中介咨詢公司和法律事務(wù)所上，雖然是研究方向和能力的不同本身就應(yīng)該各有側(cè)重，不過(guò)院校派過(guò)于注重頂層而忽視項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)的訴求，而當(dāng)前大部分的PPP實(shí)操專(zhuān)家主要發(fā)力在項(xiàng)目包裝和流程中的各專(zhuān)業(yè)細(xì)節(jié)，兩者之間依然存在著一種互不理解的鴻溝。

編輯： 程彩云