同時，即便兩者通過會議和研究小組等方式緊密合作，組合中也缺乏了對行業(yè)深入理解的相關(guān)專家的力量。這方面需要與行業(yè)部門緊密合作，將理論研究結(jié)合行業(yè)現(xiàn)實來推進，同時充分考慮國情下平臺公司成功轉(zhuǎn)型的樣本和新專業(yè)化平臺的發(fā)展趨勢，以及公共服務(wù)監(jiān)管和價格體系的構(gòu)建，才能解決當前PPP面臨的兩大問題：(1)公共服務(wù)長期供給效率是否能提高; (2)PPP帶來的政府長期支出責任如何減輕。然而現(xiàn)在我們看到的情況，這種合力尚未能積極有效的出現(xiàn)。

說到這一點，筆者在近期翻閱過往資料中，發(fā)現(xiàn)在14年前由陳吉寧先生擔任系主任時在清華環(huán)境系所組建的清華大學水業(yè)政策研究中心所著力的水務(wù)行業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究，著力水價、專業(yè)平臺公司改制、特許經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)形態(tài)等方面的綜合性研究，很多成果到現(xiàn)在來看依然很有指導(dǎo)意義，而現(xiàn)在這類研究主體是多么的稀缺。

三、PPP在本源上難解地方政府融資之困

改革開放三十多年，是各種體系制度重新建立的重構(gòu)期，其實各類專家批評我國制度的殘缺或“落后”之前，應(yīng)首先需要充分尊重這一歷史事實，進步速度和客觀制約。從1994年的分稅制走向2008年以來嚴重依賴的“土地財政”，其中自有它內(nèi)在的階段型合理性，也支撐了我國作為制造業(yè)大國所需要的基礎(chǔ)設(shè)施的大批量建設(shè)。

但是眾所周知，上述成功路徑發(fā)展到今天，已經(jīng)出現(xiàn)了不少必須進行根本性調(diào)整的問題。而說到在PPP推進方面暴露的一些問題，也與推進時頂層研討設(shè)計滯后及決策數(shù)據(jù)積累不充分分析乏力等當前現(xiàn)狀有關(guān)。這些系統(tǒng)性問題，是僅僅從PPP的操作層面的各種規(guī)章“補丁”都無法根本上解決的。而這些系統(tǒng)性問題每一個都是巨大的研究任務(wù)，筆者也只能在本文中就其中選擇一二做個開篇的嘗試。

說到開篇提到的問題，即便政府購買服務(wù)買工程作為非法融資可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府購買類型的合理邊界在哪里?根據(jù)當前數(shù)據(jù)，幾乎70%的PPP項目都依賴于政府補貼，而收入完全依賴政府支付的達到了26%。這樣的PPP或者因為財政可承受能力所限而無法繼續(xù)進行，或者打開10%的限制，就很難說不會成為未來地方政府沉重的財政負擔，無論我們怎么努力去將“政府負債”的定義嚴格收窄。

在某些入門級的新聞報道上，我們還是可以看到“沒有錢的話可以PPP”這樣粗淺的邏輯，而現(xiàn)在我們還可以看到，所謂的金融創(chuàng)新，比如某些PPP基金，在50號文里已經(jīng)被揪出來作為政府變相融資的手段之一。其實道理很簡單，無論PPP，還是依據(jù)PPP做的金融創(chuàng)新，在國情下本質(zhì)上就是地方的融資通道(只不過最佳狀態(tài)是同時還能實現(xiàn)建設(shè)與運營的整體效率提升)，最多是“以時間換空間”的舉措，地方政府沒有合理的公共服務(wù)支出的進項來源則依然會是無以為繼。

在此先拋開地方政府融資的沖動和GDP考核的沉疴，這方面的論述也已比較充分。其實，無論PPP模式，還是走傳統(tǒng)公建公營模式，解決公共服務(wù)支出的長期進項來源都是屬于頂層設(shè)計的根本問題。在2008年“四萬億”催生下的投融資平臺模式，將分稅制之后地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配后的進項來源綁定在了投融資平臺作為周轉(zhuǎn)器的土地銷售收入上，多年發(fā)展后，在很多縣市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大頭。然而，這種方式快走到了盡頭，因為土地價格所帶來的房價已經(jīng)背離了市場的基本規(guī)律(見圖2)。

四、公共服務(wù)的可持續(xù)性與當前地方政府脈沖式可支配收入體系的沖突

涉及公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，但可持續(xù)的資金來源多年來一直處于模糊地帶。如水務(wù)行業(yè)來說，目前的水價往往僅能覆蓋運營費用(供水)或者廠區(qū)全成本(污水)，管網(wǎng)的投資部分依賴于政府前期投入，部分則打入土地開發(fā)成本最終在房價里包含。垃圾收費全國各市縣全年大約僅能收到寥寥幾十億，而每年累計的環(huán)衛(wèi)支出則在300億元之巨。在各類市政基礎(chǔ)設(shè)施中，相對而言，燃氣的價格機制是基本到位的，無論是公建公營公司(比如北京燃氣)，抑或特許經(jīng)營公司(比如中華煤氣和新奧燃氣)，都是茁壯成長，甚至已經(jīng)具備了“私有化”的基礎(chǔ)(基于國情，不應(yīng)把私有化簡單認為是民營資本控制)，完備的價格機制在里面發(fā)揮了作用，也保證了行業(yè)的健康發(fā)展。

燃氣作為改善生活的一種新的公共服務(wù)產(chǎn)品出現(xiàn)在改革開放以來的中期階段，未受到公益性的羈絆，這是公共服務(wù)行業(yè)較少的特例。大部分的公益性行業(yè)則沒有那么幸運。1994年分稅制改革以來，地方政府的收入主要依靠的是地方稅種和共享稅種收入為主體的一般公共財政預(yù)算收入，以及以土地出讓金收入為主體的政府性基金收入。而我們的公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入的回收，從本質(zhì)上來看主要來自以下幾類資金來源或者其組合：

(1)地方稅收之央地分成后收入;

(2)中央財政轉(zhuǎn)移支付;

(3)地方土地銷售收入;

(4)使用者付費為原則(受益者付費或者污染者付費)的公共事業(yè)價費。

在價格機制不到位的領(lǐng)域，第4項的收入往往占該行業(yè)的總體支出比例較低，需要通過或者在歷史上已經(jīng)通過前三項進行彌補?？紤]到這種情況普遍存在，筆者認為對PPP或者專業(yè)平臺公司，乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會帶來如下問題：

(1)無論是中央財政轉(zhuǎn)移支付還是地方土地收入，都具備“脈沖式”波動和無法長期估算的特征，本質(zhì)上無法做到準確的長期財政可承受力評價;

(2)對于PPP或者公共服務(wù)類的企業(yè)，不可避免地高度依賴隱性的“財政擔保”，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到極大的制約;

(3)政府本質(zhì)上不產(chǎn)生任何收入，因此除了地方政府的土地出讓金收入外，公共服務(wù)的長期費用來源總體而言無非是來自稅和價費兩種，從受益者付費或者污染者付費的角度衡量，通過土地或者稅收方式對公共服務(wù)進行成本分攤在公平性上均會有所缺失。即便同樣需要財稅補貼，與在西方成熟的財稅體系中房產(chǎn)稅(按其住宅占用的面積)攤銷部分當?shù)厥姓操M用的做法相比，國內(nèi)通過第1-3項的方式來分攤公共服務(wù)支出的公平合理性與之相比則更有差距，而房產(chǎn)稅的實施在我國卻還有一段路要走。

五、財稅體系和央地事權(quán)、財權(quán)分配面臨調(diào)整

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，面臨基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的暴增，地方政府面臨的融資需求也是隨促進GDP增長而高速增長，不少成本被消化到城市擴張的土地銷售收入中。然而有得有失，我們學習香港的地價模式在城鎮(zhèn)化增長的中前期階段有著特殊的國情優(yōu)勢，卻又與房產(chǎn)稅系統(tǒng)天然沖突，可持續(xù)的市政公共服務(wù)收入來源缺了一條腿。但是當房價和城市擴張逐步放緩的趨勢下，經(jīng)濟周期性下滑、結(jié)構(gòu)性拐點、供給側(cè)改革(包括財稅改革、營改增)三重交匯，無疑將給地方政府帶來“短期面對減收、長期需要重建”的地方財政效應(yīng)。地方政府財稅體系面臨著巨大的壓力，與此同時，類似新環(huán)保法及“水十條”等法規(guī)文件所體現(xiàn)的，都表現(xiàn)了中央在強化地方事權(quán)支出責任，地方財政職能從“越位”“缺位”向“歸位”發(fā)展轉(zhuǎn)變。此消彼長，地方財政所面臨的壓力變得空前巨大。2015年，地方本級財政收入82983億元，增長9.4%。而地方本級財政支出150219億元，增長16.3%，收支差額為67236億元。2016年，2016年，地方一般公共預(yù)算本級收入87195億元，地方一般公共預(yù)算支出160437億元，差距進一步拉大到73242億元，該差距上升幅度達到9%，央地財權(quán)事權(quán)錯配的局面進一步惡化。

各種壓力趨勢下，改革的方向自然會調(diào)轉(zhuǎn)回來去重新看待事權(quán)分配對應(yīng)的央地財權(quán)的分配問題，因為1994年分稅制的理由——“集中力量辦大事”的背景條件已經(jīng)開始有了明顯的變化。簡單而言，造成中央、地方財權(quán)事權(quán)錯配現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是四個：第一，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的增長性強的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，第二，中央轉(zhuǎn)移支付本身透明性和長期穩(wěn)定性不足，地方政府無法可規(guī)劃地自由支配;第三共有事權(quán)本身劃分并不清晰;第四，央地財權(quán)事權(quán)分配并未法制化規(guī)范化，“中央點菜、地方買單”的現(xiàn)象年年都有發(fā)生。

十八屆三中全會啟動了很多對國家治理根本問題的改革，PPP只是其中一元，目標是構(gòu)建未來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新一輪財稅體系改革被啟動。而在過渡期間，財政部也推行了一系列措施來緩解地方收支不平衡的問題，包括推行PPP改革、推進存量債務(wù)置換降低地方政府債務(wù)成本、發(fā)行地方債、允許財政赤字的擴大等措施來用時間換空間，也包括“營改增”過程中存量改革的稅收分配向地方傾斜。

2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)發(fā)布，很遺憾，在整個PPP研究圈，這個文件完全被忽視了。而筆者看來，這個文件后續(xù)的落地安排，也許比PPP條例的出臺，對整個公用事業(yè)行業(yè)(包括專業(yè)平臺和社會資本兩類產(chǎn)業(yè)主體承接方)的影響更加深遠。

通讀來看，該文件的綱領(lǐng)性作用很強，從指導(dǎo)思想中可以看到，正如筆者開篇所寫，財稅體制的改革恰恰是以提升公共服務(wù)的供給效率為核心，這也決定了PPP與之高度關(guān)聯(lián)的屬性：“科學合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責任劃分模式，落實基本公共服務(wù)提供責任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進各級政府更好履職盡責。”而在總體要求和劃分原則上，市場化(注意：筆者一直堅持，市場化應(yīng)包括PPP市場化和專業(yè)運營平臺公司現(xiàn)代企業(yè)化兩個方向并存)、效率提升和權(quán)責利匹配等方面都對之前所存在的問題有所針對，具有清晰科學的指導(dǎo)意義。

目前根據(jù)文件要求的進度，要在2017-2018年在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進展。而這幾個方面，尤其后兩者恰恰是PPP吸引投資的前兩位，可見49號文件對PPP未來將帶來的影響。E20數(shù)據(jù)中心根據(jù)自己的分類系統(tǒng)重新整理了財政部的PPP數(shù)據(jù)庫，以下可以看到地方政府在環(huán)保投入上巨大的資金要求。

編輯： 程彩云