時間： 2017-08-15 09:56
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 薛濤
財政部PPP項目庫公開信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，PPP散落于 19類行業(yè);其中，分類名稱與環(huán)保直接相關的類別僅為生態(tài)建設和環(huán)境保護，項目數(shù)量633個，占比總項目數(shù)量約6%左右。然而，在對入庫項目內(nèi)容仔細核對和梳理后發(fā)現(xiàn)，除生態(tài)建設和環(huán)境保護類別外，市政工程、水利建設、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等PPP類別均散落著環(huán)保PPP項目，亦是被環(huán)保企業(yè)所參與的領域及機會。這類 “泛”環(huán)保PPP市場機會分布于13類行業(yè)，涉及4001個項目，占比高達近40%。
六、用央地事權分配來細化公共服務矩陣和價費機制
2015年10月12日，國務院頒布《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，要求推進水、石油、天然氣、電力、交通運輸?shù)阮I域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用，并要與財政稅收、收入分配、行業(yè)管理體制等改革相協(xié)調(diào)。
文件中提到政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，其中的網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)和E20研究院特約研究員王強博士所提出的網(wǎng)絡型公共服務一脈相承。當前的PPP推進涉及到公共服務定價的領域，應該更深入的研究該文件的綱領性要求。而對于研究整個公共服務價格體系的頂層設計者，應該要高度關注文件中的如下要求：
“創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務價格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶的權利義務，區(qū)分基本和非基本需求，建立健全公用事業(yè)和公益性服務財政投入與價格調(diào)整相協(xié)調(diào)機制，促進政府和社會資本合作，保證行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足多元化需求。全面實行居民用水用電用氣階梯價格制度，推行供熱按用熱量計價收費制度，并根據(jù)實際情況進一步完善?！?/p>
正如前文所述，央地財權事權錯配是近年來突出的一個現(xiàn)象，公共服務價費機制調(diào)整與之也相關聯(lián)。然而，調(diào)整地方財權和事權的分配是一個相當復雜的系統(tǒng)工程，尤其在我國改革三十多年來各項政治經(jīng)濟運行活動已經(jīng)空前復雜的背景情況下，某些方面甚至還會涉及本文第一章節(jié)所述的利益格局的分配博弈，目前新聞報道很少，大部分都是十八屆三中全會之前對這個方向改革的呼吁和建議，而從偶爾透露在報端的些許信息來看該項改革的推進難言順利。與PPP推進中所面臨的部委協(xié)調(diào)問題非常類似，財權事權分配的目的在于公共服務體系的供給，那么離不開公共服務體系本身的其他問題，比如價費問題，比如行業(yè)統(tǒng)籌問題，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導的問題，這又是一個需要跨部門協(xié)調(diào)(發(fā)改部門及行業(yè)主管部門)的巨大工程。不像PPP那樣，在這個對外界而言些許神秘的改革舉措中筆者并沒有近距離觀察的機會。本文寫到這里，筆者則嘗試基于對市政供水和環(huán)境保護等領域的了解和公共服務的基本原理，對與之相關的財權事權分配和價費體系做出一點粗淺的建議。
公共服務產(chǎn)品，尤其是準公共產(chǎn)品的定義，王強博士在中國水網(wǎng)專欄的文章有著由淺入深的精彩論述，詳情請參見：王強：從阿大蔥油餅看公共服務的頂層制度設計。有興趣的讀者建議去參看。
1、公共服務矩陣與央地事權財權的分配進行結合
在以往的財權事權分配中，中央拿走了大量的財政收入，也為此承擔了很多地方的公共服務設施的投資任務，原因在于一來某些公共服務設施需要全國統(tǒng)籌(集中力量辦大事的邏輯)，二來地方政府能力和事權壓力尚未到位，三來也是計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)型前的慣性，四來在我國經(jīng)濟基礎薄弱時依托國際主權貸款不但籌集了建設資金也進行了技術和管理能力的引進。因此，在市政環(huán)保領域，大量環(huán)境治理(比如國債長期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基礎設施都是來自中央資金的支持。但是隨著新環(huán)保法包括“水十條”確立的地方環(huán)境質(zhì)量是地方政府的責任的事權劃分原則為代表，地方政府的事權責任壓力迅速增大，而財權的分配卻尚未完成。在這種歷史背景下，盡量明晰事權財權的分擔關系，補充地方稅源和地方稅收分配收入，以支撐其日益增長的事權需求，并盡早啟動作為重要來源的公共服務價費機制研究就顯得格外重要。值得注意的是，價費的調(diào)整、增加(對于具有負外部性的領域)甚至減少(對于具有正外部性的領域)不能僅僅是考慮增加地方收入的目的，更要兼顧考慮對社會或環(huán)境正外部性或負外部性的綜合影響。根據(jù)王強博士基于“一帶一路”與PPP的比對性研究，對于發(fā)展中國家，由于面臨資金短缺的困境，在PPP實施中容易過于關注投融資和工程方面的要素，然而反而在提升公共服務效率上容易欲速則不達;而發(fā)達國家的PPP，正在淡化這兩個要素，更加關注系統(tǒng)管理、運營績效、機制建設等全社會公共福祉的綜合提升。習近平總書記提出的“綠水青山也是金山銀山”，也是恰恰高瞻遠矚地與之相符合。
(1)純公共產(chǎn)品(非競爭性、非排他性)。純公共產(chǎn)品同時具有非排他性和非競爭性，且不具備明顯的“擁擠性”特征，無論增加到多少人的消費，邊際成本為零，因此一方面無法建立合理的價費系統(tǒng)找到受益者付費模式，同時統(tǒng)一通過財政來支付，通過稅收來分攤，也不存在明顯不公平的問題。同時，在前文中所提到的國發(fā)49號文財權事權分配指導意見中我們明確看到，國防、救災等這類純公共產(chǎn)品，被49號文明確為中央事權。地方政府事權范圍內(nèi)也存在少量純公共產(chǎn)品，比如防洪(可能與中央共有事權)、防澇(純地方事權)、治安消防(純地方事權)等，目前看均是通過地方財政支付，款項來源最終包括地方稅收分配和土地出讓金。
目前來看，目前國家發(fā)改委、財政部關于PPP的大量政策規(guī)范文件均主要針對地方政府(筆者認為PPP的主戰(zhàn)場從43號文發(fā)端起就定位在了地方政府事權范圍內(nèi))，可以可見上述中央事權范圍的事宜本不是PPP主戰(zhàn)場，何況筆者認為即便是地方政府事權的純公共產(chǎn)品項目也絲毫不具備實施PPP的內(nèi)在需求。
編輯： 程彩云
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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