5 月22日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“42號(hào)文”），鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。該文件發(fā)布后，引起了很多市場(chǎng)人士的關(guān)注，也都紛紛從各自的市場(chǎng)角度對(duì)文件進(jìn)行解讀。那么42號(hào)文將如何影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將為環(huán)境企業(yè)帶來(lái)哪些成長(zhǎng)機(jī)會(huì)？針對(duì)這些問(wèn)題，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、中國(guó)水網(wǎng)/中國(guó)固廢網(wǎng)/中國(guó)大氣網(wǎng)主編成衛(wèi)東專(zhuān)訪了王強(qiáng)，王強(qiáng)曾做了不少水務(wù)PPP政策研究課題，對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)及PPP都有很深入的研究和獨(dú)到的思考。

E20環(huán)境平臺(tái)：隨著一系列政策的推動(dòng)，PPP模式越來(lái)越受到關(guān)注，環(huán)境領(lǐng)域大量PPP項(xiàng)目涌現(xiàn)。您認(rèn)為，目前在環(huán)境領(lǐng)域推行PPP模式還存在哪些問(wèn)題？

王強(qiáng)：目前在推行PPP模式的過(guò)程中的確存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題也是42號(hào)文出臺(tái)的背景。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一， PPP模式落地受阻

自從中央部委在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域力推PPP以來(lái)，確實(shí)得到各地紛紛響應(yīng)，出臺(tái)地方支持PPP的政策，公布試點(diǎn)項(xiàng)目。但是由于地方政府僅僅PPP作為融資平臺(tái)替代的融資模式，并沒(méi)有承諾社會(huì)資本收益的實(shí)質(zhì)性保障，造成社會(huì)資本只在觀望，并沒(méi)有大規(guī)模的參與，這就是PPP項(xiàng)目截至目前只有10%-20%簽約率，被認(rèn)為“叫好不叫座”的原因。

第二，對(duì)PPP的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不一

財(cái)政部在其出臺(tái)的PPP文件中，力主政府與社會(huì)資本之間是平等交易主體之間的關(guān)系，可通過(guò)法律途徑來(lái)解決雙方的爭(zhēng)議。但是在六部委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)管理辦法》中還是模糊政府和社會(huì)資本間的平等法律關(guān)系，堅(jiān)持通過(guò)行政訴訟的途徑，并在隨后最高人民法院最新頒布司法解釋中將政府與社會(huì)資本簽署的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議。而財(cái)政部推出的PPP與特許經(jīng)營(yíng)又有高度相關(guān)性。這對(duì)PPP行業(yè)內(nèi)的實(shí)踐者不小的沖擊。

第三，融資平臺(tái)功能剝離導(dǎo)致新增項(xiàng)目難以為繼

融資平臺(tái)功能喪失以后，立刻就導(dǎo)致各地新增項(xiàng)目除了PPP以外，沒(méi)有其他的融資渠道。并且按照財(cái)政部的提法，本地的PPP項(xiàng)目，本地的平臺(tái)公司及其控制的國(guó)有企業(yè)均不能參與，這給了傳統(tǒng)上以融資平臺(tái)為主要渠道的地方政府無(wú)所適從，基建放緩，嚴(yán)重影響地方的GDP。于是，一方面財(cái)政部推出三萬(wàn)億的地方債務(wù)置換計(jì)劃，暫緩關(guān)閉地方融資平臺(tái)2014年底前的簽約項(xiàng)目的融資功能，另一方面發(fā)改委放松地方基建項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行。

與此同時(shí)，各地出現(xiàn)了少數(shù)假冒偽劣的PPP項(xiàng)目，如將BT項(xiàng)目包裝為PPP項(xiàng)目，獲取銀行貸款。于是，諸如“要不要推行PPP”以及如何“推行PPP”等重大問(wèn)題便會(huì)浮上中央和地方政府、廣大社會(huì)資本和從業(yè)者的心頭。

E20環(huán)境平臺(tái)：從環(huán)境產(chǎn)業(yè)角度看，與之前的相關(guān)文件相比，此次42號(hào)文有哪些亮點(diǎn)？

王強(qiáng)：我認(rèn)為，42號(hào)文主要體現(xiàn)了三方面亮點(diǎn)，這不僅是最近行業(yè)非常關(guān)心的問(wèn)題，也是涉及行業(yè)未來(lái)如何發(fā)展的根本性的問(wèn)題。

亮點(diǎn)一：42號(hào)文明確了PPP模式中，政府和企業(yè)的平等責(zé)權(quán)關(guān)系，這一點(diǎn)非常重要。我國(guó)在發(fā)展過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題之一就是計(jì)劃味道濃重，相關(guān)部門(mén)的管理干預(yù)過(guò)多，不能激發(fā)市場(chǎng)活力。試想，如果在 PPP項(xiàng)目中政企關(guān)系不平等，憑什么社會(huì)資本把大筆的銀子投入到本該由政府出資的基礎(chǔ)設(shè)施上面去。推動(dòng)PPP也好，特許經(jīng)營(yíng)也好，首先要有一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的考量，要貫徹十八屆三中、四中全會(huì)的精神，讓市場(chǎng)成為資源配置的決定力量，建立法治社會(huì)、創(chuàng)造依法治國(guó)的環(huán)境。讓社會(huì)資本在平等的條件下提出基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的解決方案，發(fā)揮他們的創(chuàng)造能力、技術(shù)能力、管理能力，使公共服務(wù)能夠物有所值，不至于粗制濫造，此次42號(hào)文明確了政府和企業(yè)的平等關(guān)系，使社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中能夠感到法律、而不是行政的保障，是42號(hào)文中蘊(yùn)藏的大智慧。

亮點(diǎn)二：平臺(tái)公司下屬面的存量基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移。文件中主要是針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域，公用事業(yè)具有更高更遠(yuǎn)的意思，是一個(gè)系統(tǒng)的工程。長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)的公用事業(yè)政府和企業(yè)之間的邊界不清楚，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不透明，公用事業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期虧損。反過(guò)來(lái)，公用事業(yè)企業(yè)因?yàn)樘潛p就要不斷的進(jìn)行調(diào)價(jià)申請(qǐng)，這就走入了一種怪圈。如果把存量基礎(chǔ)設(shè)施部分轉(zhuǎn)移出來(lái)，第一地方政府可以獲得一些資金用于其他公用設(shè)施建設(shè)，第二明確了政企邊界，價(jià)格機(jī)制也非常清楚，推動(dòng)成本邊界清楚，盈利透明，促進(jìn)企業(yè)形成效率激勵(lì)機(jī)制。有利于公共服務(wù)品質(zhì)和效率提高，這樣企業(yè)就會(huì)有明確的激勵(lì)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)虧損。當(dāng)然還需要政府建立完善有效的監(jiān)管機(jī)制。此外，只要政府監(jiān)管到位，把本地的公用事業(yè)作為PPP轉(zhuǎn)讓出去后，企業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)效益雙重激勵(lì)下，不僅不會(huì)造成城市的公共安全問(wèn)題，反而是能夠提供更好的公共服務(wù)。

亮點(diǎn)三：原來(lái)的文件不允許本地國(guó)有企業(yè)參與PPP，嚴(yán)重打擊了本地國(guó)有企業(yè)的積極性。此次文件放開(kāi)了規(guī)定，明確提出，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)基本都由國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，積累了很多人才以及技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，42號(hào)文將利于發(fā)揮地方國(guó)企在管理、人才方面的優(yōu)勢(shì)。

由于42號(hào)文還是屬于國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)文件，層級(jí)的高度還差一口氣，所以，我認(rèn)為42號(hào)文共識(shí)的意義要大于實(shí)際操作的意義。至少表明中央相關(guān)部門(mén)在幾個(gè)重大問(wèn)題上如PPP對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義和作用、PPP的基本性質(zhì)、對(duì)平臺(tái)公司和國(guó)有企業(yè)未來(lái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的態(tài)度和方向以及國(guó)有企業(yè)在PPP中發(fā)揮的作用和對(duì)存量項(xiàng)目能不能和要不要實(shí)施PPP等重大問(wèn)題上取得共識(shí)，這些共識(shí)相信會(huì)在未來(lái)3-5年內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響。

E20環(huán)境平臺(tái)：您談到42號(hào)文很重要的一點(diǎn)是明確了PPP模式中，政府和企業(yè)的平等責(zé)權(quán)關(guān)系，那么政府和社會(huì)資本有哪幾種合作模式？

王強(qiáng)：不同項(xiàng)目、不用階段有不同的處理方法。政府與社會(huì)資本合資，一方面是政府把公共服務(wù)交給社會(huì)資本，政府通過(guò)監(jiān)督或者是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社會(huì)資本完全自己來(lái)做，成立項(xiàng)目公司。另外一種是，考慮本地情況等因素對(duì)社會(huì)資本的制約，在社會(huì)資本對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不了解、能力不足的情況下，政府要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管,這其中，非常重要的方法就是政府原有的國(guó)有企業(yè)與社會(huì)資本成立的合資公司，但主要的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該由社會(huì)資本來(lái)主導(dǎo)，這樣才能真正發(fā)揮社會(huì)資本的技能和效率作用。

E20環(huán)境平臺(tái)：現(xiàn)在也有人認(rèn)為，目前大力推動(dòng)的PPP模式會(huì)把原來(lái)的投資成本抬上去？對(duì)這個(gè)問(wèn)題您怎么看？

王強(qiáng)：基礎(chǔ)設(shè)施有一個(gè)特點(diǎn)，在PPP項(xiàng)目的全周期成本里，運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本大約是原來(lái)投入成本的3到5倍。PPP的目的不是在建設(shè)期節(jié)約成本，主要是在后期運(yùn)營(yíng)成本的節(jié)約。把社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)責(zé)任和建設(shè)責(zé)任綁定起來(lái)，社會(huì)資本建好之后不能走，還要提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)。不僅要建好了，還要運(yùn)營(yíng)好、服務(wù)好。社會(huì)資本有一種自我激勵(lì)，會(huì)降低全生命周期成本。PPP不是降低一個(gè)項(xiàng)目的投資成本，而是降低整個(gè)全周期成本。原來(lái)傳統(tǒng)模式下，政府來(lái)建，只考慮前面的投資建設(shè)，后期運(yùn)營(yíng)考慮的比較少。所以PPP需要系統(tǒng)化、周期化的考慮，而不能是分散分段的考慮。

E20環(huán)境平臺(tái)：PPP是對(duì)中國(guó)投融資體系的重大改革，財(cái)政部和發(fā)改委出了很多文件，您認(rèn)為42號(hào)文在投融資方面的突破在哪里？

王強(qiáng)：42號(hào)文第一次以中央政府文件的形式提出了“大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)”的指示與要求，這對(duì)各地地方政府的融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型有深遠(yuǎn)的積極意義。

同時(shí)，文件中提到可以按照項(xiàng)目融資的模式來(lái)做PPP，這是符合PPP特征的金融模式，讓資本市場(chǎng)打開(kāi)了思想的顧慮，強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)的合理分散。當(dāng)然最重要的還是對(duì)政府和企業(yè)平等交易主體關(guān)系的確定。具體的市場(chǎng)融資方式有哪些突破，市場(chǎng)自己會(huì)演化出來(lái)的，不需要政府再做更加明確的規(guī)定。

E20環(huán)境平臺(tái)：此前，繼《水十條》發(fā)布后，環(huán)保部、財(cái)政部?jī)刹课猜?lián)合發(fā)文力推水污染防治領(lǐng)域PPP模式。42號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，這將給環(huán)境企業(yè)帶來(lái)哪些機(jī)遇？未來(lái)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)如何？

王強(qiáng)：將42號(hào)文與之前“水十條”等一系列環(huán)境方面的指令要求結(jié)合起來(lái)看，該文件在環(huán)境系統(tǒng)治理思路上有所突破。

面對(duì)目前的一些環(huán)境治理指令和文件要求，或許可以引進(jìn)一些英國(guó)流域治理的治理機(jī)制，即污染治理不能一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目的做，應(yīng)該具有系統(tǒng)的治理思路，從單個(gè)河道的治理到整個(gè)流域的治理。在E20研究院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展展望——面向未來(lái)五年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖?（2.0版）》中，描繪的I方陣環(huán)境產(chǎn)業(yè)一級(jí)開(kāi)發(fā)商陣營(yíng)就是按照這種思路操作的，這種思路將為整個(gè)環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來(lái)革命性的變化。如果要解決系統(tǒng)的效率問(wèn)題，那項(xiàng)目的問(wèn)題自然也會(huì)迎刃而解。

綜合考慮認(rèn)為，結(jié)合《水十條》等環(huán)境治理政策，一定要在系統(tǒng)治理思路上繼續(xù)做出大的突破，才能保證治理目標(biāo)的達(dá)成。

E20環(huán)境平臺(tái)：PPP好像還是主要支持單體項(xiàng)目，在綜合治理、流域治理方面，政府受付費(fèi)主題不明確，支付能力不足，以及商業(yè)模式問(wèn)題的制約，環(huán)境領(lǐng)域的合同績(jī)效服務(wù)在產(chǎn)業(yè)落地方面并不理想，怎樣解決？國(guó)外有哪些成功的案例？

王強(qiáng)：國(guó)際上，英國(guó)、新加坡等都是這樣做的。新加坡是一個(gè)非常缺水的國(guó)家，就是通過(guò)把整個(gè)國(guó)家的水資源治理集中到少數(shù)幾家公司來(lái)治理。當(dāng)然這種模式還需要探索和實(shí)踐，但如果還走分散治理的道路，對(duì)我國(guó)水資源的管理影響很大，由于很多地方的政策不一，利用PPP可能部分的效率提高了，但將造成整體效率的損失。

關(guān)于付費(fèi)主題不明確的問(wèn)題，這是落實(shí)“水十條”的一個(gè)重要基礎(chǔ)。一般會(huì)有水資源稅以及使用水的各種費(fèi)用，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)解決，這實(shí)際上在國(guó)外是非常普遍的，污染者付費(fèi)，使用者付費(fèi)，水十條里面也規(guī)定了收費(fèi)價(jià)格機(jī)制。

前兩天看到一份OECD水資源融資框架，就包括了四個(gè)比較重要的付費(fèi)方式：1、污染者付費(fèi)2、受益者付費(fèi)3、制定價(jià)格的時(shí)候要注意整個(gè)社會(huì)的公平，對(duì)普通百姓用水，采用政府補(bǔ)貼等手段4、對(duì)水資源進(jìn)行整個(gè)產(chǎn)業(yè)的重新導(dǎo)向，注意水資源使用過(guò)程中的平衡。

所以說(shuō)《水十條》出臺(tái)后，如果沒(méi)有相關(guān)的配套政策，那么其的執(zhí)行力度也是要大打折扣的。

E20環(huán)境平臺(tái)：企業(yè)是政策落地的重要推動(dòng)力量。考慮更好地促進(jìn)42號(hào)文和“水十條”的落地，您有何具體建議？

王強(qiáng)：10多年以前，像桑德、首創(chuàng)這樣的公司，都剛剛開(kāi)始做水務(wù)，當(dāng)時(shí)要推PPP模式，還不成熟，因?yàn)檎麄€(gè)市場(chǎng)實(shí)際上第二個(gè)P還不能承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)。而目前來(lái)看，公用事業(yè)中做PPP，第二個(gè)P 還是有一定的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題一定要解決，所以要通過(guò)市場(chǎng)手段或者是其他競(jìng)爭(zhēng)手段大力扶持和培養(yǎng)真正有實(shí)力的、有社會(huì)責(zé)任的、大型的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)商。培養(yǎng)出幾個(gè)政策支持的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)的巨無(wú)霸企業(yè)。通過(guò)政府有效的監(jiān)管，就能形成整個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織架構(gòu)。

編輯：李曉佳