時間： 2018-11-13 11:15
來源： 華夏時報
作者： 傅濤
全國首個跨省流域生態(tài)補償試點最近又有新進展。
近日，安徽省與浙江省簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，標志著新安江流域生態(tài)補償機制完成第三輪續(xù)約。據(jù)了解，第三輪試點為期三年(2018-2020年)，延續(xù)前兩輪的“對賭”模式，浙江、安徽每年各出資2億元，并積極爭取中央資金支持。當年度水質(zhì)達到考核標準時，浙江支付給安徽2億元;水質(zhì)達不到考核標準時，安徽支付給浙江2億元。
從前兩輪試點的實施效果看，新安江水質(zhì)有了明顯提高，跨省斷面水質(zhì)從非常差的地表水環(huán)境質(zhì)量五類標準提高了二類標準。
不過，11月10日，在第二屆新安江綠色發(fā)展論壇上，黃山市委副書記、市長孔曉宏表示，兩輪試點黃山市累計投入資金126億元，但補償資金僅有35.8億元，補償只是投入的28%，資金缺口巨大。
“根據(jù)中國水規(guī)院的研究，應(yīng)該給黃山市的補償金額應(yīng)為每年約40億元，其他學(xué)者的測算結(jié)論也遠大于目前的實際補償金額。雖然生態(tài)補償?shù)膶嶋H補償金額往往都小于理論測算金額，但很顯然，對于黃山市的生態(tài)補償標準需要進一步提高?！睂幉ù髮W(xué)校長、中國生態(tài)經(jīng)濟學(xué)學(xué)會副理事長沈滿洪表示。
“確保千島湖一類水體質(zhì)量”
源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回下錢塘。新安江發(fā)源于安徽黃山的六股尖，東入浙江與蘭江匯合后成為錢塘江的正源，是浙江省重要的水源地。但新安江流域“一江跨兩省”的狀態(tài)，造成了同一流域難以得到統(tǒng)一管理。其結(jié)果就是新安江水質(zhì)不斷惡化，到2008年時皖浙兩省交界斷面的水質(zhì)已經(jīng)變成了非常差的地表水環(huán)境質(zhì)量五類標準，嚴重威脅到下游居民的飲水健康。
2012年，在財政部、原環(huán)保部的牽頭下，浙江和安徽正式實施橫向生態(tài)補償試點，成為全國首個跨省流域生態(tài)補償試點。
試點的最大亮點，是皖浙兩省的“對賭模式”。每年由中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，以安徽、浙江兩省跨界斷面水質(zhì)的監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)。若年度水質(zhì)達到考核標準(P≤1)，則浙江撥付給安徽1億元;若年度水質(zhì)達不到考核標準(P>1)，則安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況，中央財政將把3億元全部撥付給安徽省。
“億元對賭”的制度設(shè)計，開啟了中國跨省流域上下游橫向補償?shù)摹靶掳步Ｊ健薄５谝惠喸圏c期間，安徽省每年都達到了補償條件，連續(xù)3年獲得浙江省撥付的補償資金。
2015年起，皖浙兩省又啟動為期三年的第二輪試點，仍是延續(xù)了第一輪的“對賭模式”，只是生態(tài)保護標準和補償力度進一步加強。皖浙兩省每年各出資2億元，中央財政按照遞減原則從2015年到2017年分別出資4億元，3億元和2億元。
兩輪試點實施下來，新安江的水質(zhì)有了明顯提高?？缡嗝嫠|(zhì)達到地表水環(huán)境質(zhì)量二類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米干凈水。今年4月12日出臺的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點績效評估報告(2012-2017)》也顯示，2012年至2017年，新安江上游流域總體水質(zhì)為優(yōu)，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致。
“新安江水質(zhì)的改善確保了千島湖一類水體的質(zhì)量，在工業(yè)化過程當中，哪怕是保持原有的水質(zhì)也是非常不容易的，這說明跨省流域生態(tài)補償制度的實施效果總體是好的，發(fā)揮了重要作用?！鄙驖M洪說。
“補償只是投入的28%”
雖然前兩輪試點在環(huán)境方面取得了良好的效果，但經(jīng)濟上“投入多，補償少”一直是讓黃山市頭疼的痛點。
黃山市市長孔曉宏表示，兩輪試點，黃山市累計投入資金126億元，但補償資金僅有35.8億元，補償只是投入的28%。隨著第三輪試點的實施，新上項目的建設(shè)和已建項目的運行維護仍需大量投入，資金缺口巨大。
“同時，為了保護水環(huán)境，近年來我市放棄了很多發(fā)展機會，尤其是3000多名沿江漁民退養(yǎng)網(wǎng)箱、遭受很大損失。雖然試點資金給予一定補償，但這種補償是‘輸血式’，對地方發(fā)展更為重要的‘造血式’支持比較少。”孔曉宏說。
沈滿洪也表示，現(xiàn)有補償資金基本上用于生態(tài)保護的工程建設(shè)，除了生態(tài)公益林部分補償給林農(nóng)，幾乎沒有體現(xiàn)上游生態(tài)保護的機會成本——因特殊嚴格生態(tài)保護所導(dǎo)致的發(fā)展機會的散失，以及由此引起的政府財政和居民收入水平的上升緩慢。
此外，在最近剛剛簽約的第三輪試點中，中央財政是否參與，目前還沒有明確的表態(tài)。如果中央財政退出，安徽省這輪試點期間得到的補償金額又將減少9億元。
“安徽有安徽的訴求，浙江也有浙江的訴求，自由戀愛難以成功。財政部和環(huán)境部在補償方案制定、補償價格談判、補償標準確定、跨界水質(zhì)檢測、補償資金支付等方面均發(fā)揮了重要的‘協(xié)調(diào)者’角色，中央政府部門的綜合協(xié)調(diào)才是跨界流域生態(tài)補償機制的‘壓艙石’?！鄙驖M洪說。
如何讓“綠水青山”變成“金山銀山”?
關(guān)于中央財政能否退出的問題，中國財政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心主任研究員陳強少個人認為，應(yīng)該對新安江跨省流域生態(tài)補償機制過去6年的實施效果做一個績效評價，出臺一個公開、透明、科學(xué)、合理的評估報告，對政策效果進行評估。
“績效好的政策原則上要優(yōu)先保障，績效一般的進行督促和改進，績效不好的則要取消退出。中央專項資金不能長期化和固化，不能成為‘唐僧肉’，使命完成之后也應(yīng)該及時退出?！彼硎尽?p style="text-indent: 2em;">在沈滿洪看來，在第三輪試點中，中央財政不應(yīng)該退出，但出資比例可以適當下降。安徽省的投入也應(yīng)該保持穩(wěn)定。按照“誰受益，誰補償”的原則，浙江省的出資比例和絕對值則都應(yīng)該增加，如每年4億元。
此外，還可以加強上下游區(qū)域合作。沈滿洪表示，跨省流域生態(tài)補償制度重點是為了解決生態(tài)保護問題，僅僅依靠補償資金黃山市是解決不了“全面小康”任務(wù)的，還是應(yīng)該充分利用各自的比較優(yōu)勢來推動黃山市的綠色發(fā)展。
“比如說，杭州土地少，黃山土地多，可以考慮從黃山市的開發(fā)區(qū)中劃出一定土地，由杭州市和黃山市按照生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益綜合效益最大化原則進行共同開發(fā)、共同招商、共同管理、共同受益?！鄙驖M洪說，“只有自己真正具有造血功能以后，才能排除居民、企業(yè)污染水源的風險?！?
編輯： 趙凡
E20環(huán)境平臺董事長 、首席合伙人 ；E20研究院院長；清華海峽研究院生態(tài)中國創(chuàng)新中心主任 ；北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院產(chǎn)學(xué)研中心主任；北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院院長；北京大學(xué)環(huán)境校友聯(lián)合會執(zhí)行會長；北京大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)兼職教授; 中廣核環(huán)保產(chǎn)業(yè)有限公司董事。
曾經(jīng)負責建設(shè)部、國家發(fā)展改革委員會、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)的多項水業(yè)改革的政策研究。著有《兩山經(jīng)濟》 、《城市水業(yè)改革的十二個問題》、《城市水業(yè)改革案例與實踐》、《市場化進程中的城市水業(yè)》等專著。
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