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上海證券報訪薛濤等:最大程度鼓勵民企參與 詳解“PPP新機制”三大亮點

時間: 2023-11-17 13:29

來源: 上海證券報

作者: 張問之

近日,國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(下稱《指導意見》),在產(chǎn)業(yè)界引起熱烈反響。

“《指導意見》最突出的特點就是最大程度鼓勵民營企業(yè)參與?!?1月16日,在國家發(fā)展改革委11月份新聞發(fā)布會上,國家發(fā)展改革委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人李超在回應“PPP新機制”熱點問題時表示,下一步,國家發(fā)展改革委將抓緊制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細則,動態(tài)調(diào)整項目清單,指導各地按照新機制要求,規(guī)范推進政府和社會資本合作新項目,真正做到最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目,充分調(diào)動民間資本積極性,切實激發(fā)民間投資活力。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為,聚焦使用者付費、鼓勵民營企業(yè)參與、支持項目創(chuàng)新是“PPP新機制”的三大亮點。上海證券報記者注意到,《指導意見》強調(diào)支持創(chuàng)新項目實施方式,產(chǎn)生的收益歸特許經(jīng)營者所有。這將鼓勵企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新實現(xiàn)提質(zhì)增效、節(jié)能降耗、提高收益,從而最大限度激活民營資本活力。

新機制有望治“舊疾”

PPP(Public-Private-Partnership),即政府和社會資本合作。據(jù)李超介紹,PPP中第一個P指公共部門、第二個P指私人機構(gòu)、第三個P指合作,我國推進PPP的初衷,主要是在基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資,提升運營效率和管理水平。我國PPP模式自2014年實施至今,已近10年?!吨笇б庖姟芬彩钦邔用媪Χ容^大的一次調(diào)整,將對逾十萬億元規(guī)模的PPP項目市場帶來深遠影響。

“新機制聚焦‘使用者付費項目’,根本目的是從源頭上防范新增地方政府隱性債務風險,也是一種針對性糾偏。”有業(yè)內(nèi)人士向記者表示,新機制本質(zhì)是特許經(jīng)營模式的回歸,是市場內(nèi)在規(guī)律的必然要求?;赝^去,我國PPP模式自實施以來,短期內(nèi)項目數(shù)量及投資規(guī)??焖倥噬?。官方數(shù)據(jù)顯示,2014年以來累計入庫PPP項目投資額逾10萬億元,目前累計開工建設PPP項目超過5000個。這在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用,但野蠻生長也導致了一些亟待解決的問題。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)為例,業(yè)內(nèi)曾流傳“成也PPP,敗也PPP”的說法。在以公共服務市場化為導向的PPP模式下,大量環(huán)保業(yè)務被打包為PPP項目,也引來綜合實力較強的環(huán)保上市公司競相搶灘,并為公司業(yè)績增彩不少,碧水源、博天環(huán)境、東方園林等由此發(fā)展壯大,同時推動了我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但快速擴張帶來的資金壓力不斷發(fā)酵,企業(yè)資產(chǎn)負債率不斷攀升,相繼出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難、債務違約等問題,最終導致環(huán)保行業(yè)在2018年出現(xiàn)了PPP“爆雷潮”,碧水源等紛紛引入國資尋求混改,部分公司更是受此拖累而退市,如盛運環(huán)保。

同時,大規(guī)模純政府付費項目,帶來地方政府隱債高企及重工程輕運營等問題,這也成為PPP模式被詬病的重要原因之一。據(jù)悉,PPP項目一般實行政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種模式。目前超過九成的PPP項目采用政府付費和可行性缺口補助。

今年2月,全國PPP項目因開展清理核查,被按下暫停鍵,財政部PPP中心項目庫也暫停入庫。在此背景下,PPP的走向備受業(yè)內(nèi)關(guān)切?!吨笇б庖姟窡o疑為PPP市場的健康發(fā)展注入活力。PPP新機制提出“聚焦使用者付費項目”,以解決原有過度依靠政府付費的頑疾,回歸公共服務市場化的本質(zhì)。

市政供水為例,存在兩類特許經(jīng)營——制水廠單元的特許經(jīng)營與水司特許經(jīng)營。據(jù)北控水務集團市場投資中心副總經(jīng)理徐東升介紹,當前因終端水價調(diào)整不到位不及時,兩類特許經(jīng)營項目均存在增加政府負擔、企業(yè)投資虧損、政府和社會資本合作不暢等問題。新機制下,解決水價問題依然是上述政策可落地、可執(zhí)行的重要一環(huán)。

民企參與熱情升溫

“新機制分類施策,采用清單、控股等措施,鼓勵PPP項目社會資本優(yōu)選民營企業(yè)?!毙鞏|升認為新機制有利于激發(fā)民企投資。在他看來,優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與,是對促進民營經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)政策的響應和落實,對于拉動民間資本、促進民營投資(包括外商投資)具有重要意義。

《指導意見》明確,政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施。優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與,制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》并動態(tài)調(diào)整。

同時,對相關(guān)領(lǐng)域擬采取特許經(jīng)營模式推進的項目,根據(jù)特性進行分類施策:市場化程度較高、公共屬性較弱的項目,應由民營企業(yè)獨資或控股;關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目,民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。其中,垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目屬于前者,污水處理項目、污水管網(wǎng)項目、城鎮(zhèn)供水項目屬于后者。

“這也意味著,政策為具有投資能力、具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢的上市民營企業(yè)帶來投資機遇,可激活民企或外資的投資積極性?!毖f。如目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電市場國企占比已然很高,根據(jù)項目清單,新建及改擴建項目或?qū)⒊霈F(xiàn)新的景象。

固廢處置龍頭偉明環(huán)保也樂觀看待政策帶來的商機?!靶聶C制將極大激發(fā)專業(yè)環(huán)保民營企業(yè)投資建設固廢處理項目的意愿和信心,發(fā)揮在項目建設運營上的主導權(quán),不斷提升項目工藝技術(shù)水平、運營服務質(zhì)量和效率。”偉明環(huán)保董秘程鵬直言,這將有助于促進公司垃圾處理主業(yè)的發(fā)展。

據(jù)介紹,偉明環(huán)保已參與了國內(nèi)一大批垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理、污水處理、垃圾清運等PPP項目的投資建設運營,截至9月底公司投運的控股垃圾焚燒項目日處理規(guī)模約3.37萬噸。

“新機制有望進一步提升民營企業(yè)拓寬公共服務領(lǐng)域市場的積極性,顯著提升公共服務的供給質(zhì)量和水平,也有利于PPP項目形成穩(wěn)定回報機制,顯著降低對地方財力的依賴和地方政府債務風險?!眱S銀股份相關(guān)人士如此分析。

鼓勵合作模式創(chuàng)新

“新機制明確提出了產(chǎn)生的額外收益歸特許經(jīng)營者所有,將改變成本核定模式的不利影響,激發(fā)行業(yè)橫縱雙維度的深入探究,也為社會資本技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新,以及民企與國企合作機制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)?!闭劶靶聶C制的亮點,薛濤直言。

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編輯: 趙凡

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薛濤

目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位,此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長,北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理,湖南大學兼職教授,華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授,中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師,天津大學特聘講師,國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家,世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂<摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委,并擔任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。

在PPP專業(yè)領(lǐng)域,薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。

20世紀90年代初期,薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理,其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗,曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務,對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任,著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。

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