從實(shí)務(wù)角度看，國內(nèi)諸多PPP案例側(cè)重于確定某個(gè)價(jià)格水平。實(shí)際上，一個(gè)簡單的道路施工項(xiàng)目都無法按照招標(biāo)價(jià)格完全鎖定。對于長達(dá)20-30年經(jīng)營期的PPP項(xiàng)目，涉及規(guī)劃的調(diào)整、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的提升、用戶服務(wù)要求的改變、技術(shù)水平的進(jìn)步、法律法規(guī)的調(diào)整、各類不可抗力等各種可預(yù)期及不可預(yù)期邊界條件的改變，要算出一個(gè)可以長期鎖定的價(jià)格貌似超出人力極限。需要強(qiáng)調(diào)，PPP項(xiàng)目重要的是根據(jù)技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律方案，構(gòu)建價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制和成本費(fèi)用與價(jià)格監(jiān)督機(jī)制，而不是某個(gè)鎖定的價(jià)格水平。

為妥善解決不時(shí)出現(xiàn)的項(xiàng)目邊界條件的變化，各方需要建立起公共治理理念基礎(chǔ)上的爭議解決機(jī)制。目前，國內(nèi)PPP立法存在缺失，司法途徑基本走不通，應(yīng)當(dāng)采取一些對抗性更低、更利于維護(hù)各方長期平等合作關(guān)系的爭議解決方式。

三、PPP的優(yōu)勢與不足

近年來，國內(nèi)規(guī)范地方政府舉債融資的政策文件密集出臺(tái)，地方政府通過融資平臺(tái)代為舉債搞建設(shè)的模式受到很大限制。同時(shí)，隨著房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入下行拐點(diǎn)，土地財(cái)政籌資模式難以為繼。巨大投資需求和持續(xù)收緊的傳統(tǒng)融資方式之間的矛盾，為PPP模式的快速發(fā)展提供了良好的契機(jī)。

在全球各個(gè)地區(qū)，通過多種多樣的PPP模式，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資占比總體上持續(xù)快速增加。結(jié)合全球范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)踐，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值；更好的時(shí)間效率，確保工程進(jìn)度；吸引社會(huì)資本，增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資；提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性；基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善；實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃；樹立公共部門的新形象；私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認(rèn)可，并且大都有實(shí)證數(shù)據(jù)支持。但是，PPP模式在運(yùn)作過程中也存在一些潛在的負(fù)面效應(yīng)，主要包括：私營機(jī)構(gòu)融資成本普遍較高、特許經(jīng)營可能導(dǎo)致的壟斷效應(yīng)、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的協(xié)調(diào)效率低、長期合同缺乏靈活性、降低成本和提高服務(wù)水平之間的兩難抉擇，等。

比如，在PPP模式下，對產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場化的定價(jià)，私營機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)全部成本并獲得合理水平的投資收益，可能增加公眾的直接使用成本。如果由公共部門負(fù)責(zé)提供，由于公共部門的非盈利性和不按全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)，公眾所付出的直接使用費(fèi)用可能更低。當(dāng)然，世界上并不存在免費(fèi)午餐，低收費(fèi)會(huì)表現(xiàn)為政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損，最終會(huì)通過其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。一個(gè)典型的例子是來賓B電廠的電價(jià)比來賓A電廠的電價(jià)高出60%，其中的一個(gè)主要原因是運(yùn)營期滿15年后項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項(xiàng)目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠(yuǎn)低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，運(yùn)作規(guī)范運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目，總體上可以降低項(xiàng)目的綜合成本。

又如，為了項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行，PPP合同可能會(huì)比較嚴(yán)格甚至僵化，靈活性不夠。各方在起草合同的時(shí)候，很難將未來的變化充分地考慮進(jìn)來，合同條款通常只考慮當(dāng)前時(shí)點(diǎn)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目后期運(yùn)行不能因時(shí)制宜，而只能遵照原來的合同條款執(zhí)行，哪怕這些條款已經(jīng)不再能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個(gè)方面：一是在項(xiàng)目前期就盡最大努力做好整個(gè)生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對項(xiàng)目需求有充分的理解，對項(xiàng)目的費(fèi)用有可靠的預(yù)算，對風(fēng)險(xiǎn)有全面的評(píng)估，并在公共部門和私營機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān)；同時(shí)還要確保通過公平的競爭性過程選擇最合適的投資者，所有這些前期工作通常需要長達(dá)1-2年的準(zhǔn)備時(shí)間，勢必產(chǎn)生不菲的成本；二是在起草合同時(shí)保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，投資的不確定性增加會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

四、打造成功項(xiàng)目的要點(diǎn)

PPP項(xiàng)目慢工出細(xì)活，我以老港垃圾衛(wèi)生填埋場四期國際招商項(xiàng)目為例，介紹PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的工作要點(diǎn)。

首先，政府決策工作機(jī)制要到位。老港項(xiàng)目涉及政府部門多，主要有行業(yè)主管部門上海市環(huán)衛(wèi)局、市政府下屬基礎(chǔ)設(shè)施投融資責(zé)任主體上海城投總公司，還有市發(fā)改委、市建委、市財(cái)政局等決策部門，市房地局、市水務(wù)局等支持部門，市環(huán)保局等監(jiān)管部門。建立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的專門的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是確保決策效率和可實(shí)施性的關(guān)鍵。在項(xiàng)目招商實(shí)施過程中，遇到的一些具體問題需要快速?zèng)Q策，沒有到位的有權(quán)威的決策工作機(jī)制，要么卡殼，要么扯皮，項(xiàng)目的成功實(shí)施難以保障。

第二，組建綜合能力強(qiáng)的工作團(tuán)隊(duì)。老港項(xiàng)目涉及技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)、招商程序等諸多專業(yè)領(lǐng)域，潛在投資者均為國際巨頭，對政府方工作團(tuán)隊(duì)的能力要求很高。在技術(shù)方面，由市環(huán)衛(wèi)局副局長徐振渠先生牽頭，徐老時(shí)任建設(shè)部環(huán)衛(wèi)專家組組長，牽頭組建了由環(huán)衛(wèi)局有關(guān)處室及下屬機(jī)構(gòu)、北京城建院專家組成的國內(nèi)一流的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)編制招商文件中的“技術(shù)規(guī)范和要求”部分，并組織投資建議書技術(shù)方案部分的評(píng)審與談判。法律方面，聘請童新朝律師領(lǐng)銜的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，童律師是武漢大學(xué)法學(xué)學(xué)士、北京大學(xué)法學(xué)碩士、加拿大拉瓦爾大學(xué)法學(xué)博士，受過大陸法與普通法兩套不同法系的系統(tǒng)性法律專業(yè)訓(xùn)練，曾經(jīng)參加過來賓B廠等諸多項(xiàng)目的法律服務(wù)工作，是國內(nèi)法律專業(yè)知識(shí)最扎實(shí)、參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資重大項(xiàng)目最多的專業(yè)律師。在老港項(xiàng)目中，童律師一直在工作現(xiàn)場參與項(xiàng)目全流程工作。財(cái)務(wù)方面，由上海國際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司楊德紅總經(jīng)理領(lǐng)銜負(fù)責(zé)，招商程序由上海申信進(jìn)出口有限公司負(fù)責(zé)，上海國際集團(tuán)是國內(nèi)重大工程項(xiàng)目融資的開拓者和領(lǐng)先機(jī)構(gòu)。團(tuán)隊(duì)的工作協(xié)調(diào)由上海城投副總經(jīng)理蔡放鳴先生牽頭，蔡總與市主要領(lǐng)導(dǎo)溝通順暢，協(xié)調(diào)各政府部門的效率很高。我負(fù)責(zé)工作團(tuán)隊(duì)內(nèi)部組織與協(xié)調(diào)工作，與潛在投資者保持充分溝通。老港項(xiàng)目組建了國內(nèi)水平最高、國際一流水準(zhǔn)的工作團(tuán)隊(duì)，確保項(xiàng)目招商文件和工作質(zhì)量達(dá)到較高水平。

第三，選擇符合招商目的的專業(yè)投資者。老港項(xiàng)目的招商目的非常清晰明確且一以貫之：推進(jìn)上海市垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的市場化改革，引進(jìn)資金，特別是先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提升本市垃圾處理水平，降低垃圾處理綜合成本。政府方將潛在投資者范圍限定為國際排名前十位的垃圾填埋處理綜合投資運(yùn)營商。招商前期與潛在投資者進(jìn)行了充分密切溝通，國際巨頭Onyx，Sita，Waste Management長期跟蹤本項(xiàng)目，對項(xiàng)目情況非常熟悉，最終參與本項(xiàng)目競爭。其他有興趣但綜合能力稍差的潛在投資者，在了解項(xiàng)目對投資者的基本要求，以及招商文件的具體要求后，均知難而退，未出現(xiàn)攪局者。同一個(gè)層次的專業(yè)投資者之間的充分競爭和志在必得，確保投資競爭人充分展示專業(yè)能力和合作誠意。最終Onyx與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出，引進(jìn)了國內(nèi)缺乏的國際先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)特大型海灘灘涂生活垃圾衛(wèi)生填埋場，填埋場的有效庫容從2000萬噸增加到8000萬噸，測算的每噸生活垃圾處理費(fèi)降低40％，運(yùn)營期從18年延長至50年。

編輯： 李丹