時間： 2019-04-04 17:35
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 劉世堅
目前，基礎設施投融資領域明顯處于新舊平衡交替狀態(tài)。PPP帶來的短暫平衡正在打破，新的平衡因為缺乏清晰可見的政策依托而難產(chǎn)。但是需要注意的是，與短期的“控債”壓力相比，地方經(jīng)濟發(fā)展的需求真的是亞歷山大，力大也無窮。倘若頂層設計上給不了出口，地方層面必然會有大量的“對策”被發(fā)明出來，以釋放發(fā)展的壓力，從而推動新平衡的實現(xiàn)。從這個角度出發(fā)，我們有必要基于前述問題、定位與選擇，對新舊平衡的轉換機制加以研究。
先從共性問題來看，國內的基礎設施建設持續(xù)進行了幾十年的時間，增量空間肯定還有，但是總有上限，而且受限于此類項目對政府信用過度依賴的回報機制，尚有債務風險積累和化解的難題待解。再從各方定位與選擇來看，盡管有控債的韁繩在，但是發(fā)展的需求依舊強烈。無論各方的利益訴求如何，只要能夠為之找到交集，以及新的市場信仰，并通過政策性文件加以提煉、定義和背書，就有可能成功地引導和駕馭地方經(jīng)濟的動能，打開新的發(fā)展空間，同時還能兼顧控債的合規(guī)風險。
因此，避開“防風險”和“控債”的鋒芒，在具備一定運營性的存量資產(chǎn)(如《國家發(fā)展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)提及的“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程”)上做文章，以存量帶增量，甚至是以存量定增量，從存量中突圍，為“穩(wěn)增長”提供新動能，進而達成新的政策與市場之間的平衡，可以成為基礎設施投融資的主攻方向之一。
具體而言，基礎設施存量資產(chǎn)處置可以考慮從以下幾個方面加以推進：
第一，為各方利益訴求找到交集，并為之提供合規(guī)保障。在這方面，特許經(jīng)營、PPP、政府購買服務等投融資模式都可為之提供借鑒。以PPP為例，瞄準增量，提供跑道，并以“兩評一案”及“入庫”的方式提供合規(guī)出口，其實就是此類交集的定位和定義模式，也是中國式PPP的秘訣之一。
存量資產(chǎn)處置機制的設立，不妨也從這個角度出發(fā)，首先在政策層面上不自限于存量，確定“以存帶增”的政策導向，為各方顯而易見的共同訴求提供出路。其次，可以考慮劃定“以存定增”的賽道，并與地方債務化解任務指標相掛鉤，以提振地方政府處理存量資產(chǎn)的興趣和信心，同時為其新建項目和新增債務的合規(guī)性提供保障。
第二，借助綜合型外腦的智力支持，為地方政府及平臺公司進行較為全面的產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)和資源梳理，并針對其中較為優(yōu)質的部分制定歸集與盤活計劃，為多種類型的投融資模式(例如PPP項目資產(chǎn)證券化、基礎設施REITs、綠色債券、并購重組等等)做好基礎性準備工作，而無需局限于單體項目的轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、ABS或REITs。以土地供應為例，如果以強調溢價回收機制為核心的TOD(Transit-Oriented Development，以公共交通為導向的開發(fā))、EOD(Environment-Oriented Development，“以環(huán)境為導向的開發(fā)”)及XOD(X-oriented Development，“多元化導向的開發(fā)”)的綜合開發(fā)理念暫不可行，是否可以從空置的工業(yè)用地、農(nóng)用地等入手，通過土地性質的調整，或相關用地方式的拓展，以擴大存量或新增項目的資源配置或投資回報空間?
第三，尊重基礎設施項目投融資的基本邏輯，從“錢從哪里來，到哪里去，又從何處回收”的三個根本問題出發(fā)，從區(qū)域試點做起，設立基礎設施項目溢價回收機制，分別從建成項目的現(xiàn)有收益計提和新增項目的未來收益劃轉等兩條路徑，為存量資產(chǎn)處置提供資金收集和反哺渠道，逐步實現(xiàn)以增量促存量，盡量避免存量資產(chǎn)的低效融資或廉價變現(xiàn)。在這方面，通過包括PPP、特許經(jīng)營、資產(chǎn)證券化在內的既有投融資模式進行單點突破或許可行，但難在以點帶面，建立存量資產(chǎn)與投資人、融資機構及資本市場之間的可持續(xù)的資金吞吐通道。如何尋找、組建一種或多種比PPP項目公司(或特許經(jīng)營公司)更為適合的基礎設施投融資載體，從存量資產(chǎn)中突破各類風險對地方經(jīng)濟發(fā)展的圍困，是主管部委及地方政府當下需要面對并盡快解決的一個課題。
編輯： 趙凡
劉世堅律師畢業(yè)于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現(xiàn)為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業(yè)務部北京負責人，同時也是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業(yè)務，全程參與了國內諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發(fā)改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產(chǎn)證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（U
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