時間： 2017-07-31 10:23
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 劉世堅
本文作者系北京市君合律師事務(wù)所律師
《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號，下稱“87號文”）頒發(fā)之后，各路解讀紛紛出臺，各種誤讀也甚囂塵上。當(dāng)時讀過一遍這個文件，觀感尚可，初步判斷此文是對財政部此前有關(guān)地方債及金融風(fēng)險防控政策的一次總結(jié)，并無太多新意，也就沒有特別仔細(xì)地去逐條研究。近日有項目涉及此文，回過頭來再讀，發(fā)現(xiàn)此文甚妙，妙在似有意似無意間，已一劍刺破“政府購買服務(wù)”的面紗；此文亦有不足，在于欲說還休，沒有一語道破PPP與政府購買服務(wù)之間的關(guān)系，并因此出現(xiàn)邏輯上的破綻，在一定程度上還導(dǎo)致了地方政府、投資人及金融機構(gòu)的普遍誤讀。
一、“政府購買服務(wù)”之來龍去脈
我們先來大致梳理一下“政府購買服務(wù)”的主要政策及法規(guī)脈絡(luò)：
1、相關(guān)規(guī)范性文件
2013年9月26日，《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，將“政府向社會力量購買服務(wù)”定義為“把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項......交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用”；購買方式包括“公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價等”； 所需資金應(yīng)“在既有財政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮”，“需要增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財政預(yù)算”。
2013年12月4日，《財政部關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財綜[2013]111號）發(fā)布，提出要“通過購買服務(wù)，推動政府簡政放權(quán)”，“要將政府購買服務(wù)資金納入預(yù)算，并嚴(yán)格資金管理，加強績效評價”。
2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財綜[2014]96號），規(guī)定將政府購買服務(wù)的范圍界定為“政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項”；購買方式包括“公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等”；所需資金“應(yīng)當(dāng)在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”； 購買主體與承接主體簽訂合同可采取“購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式”。
2017年5月28日，87號文頒發(fā)，規(guī)定“嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)......所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排”，“要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)......年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)”。
2、相關(guān)政策文件
2013年11月12日，十八界三中全會決定“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。
2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報告》提出要“加快推行政府向社會力量購買服務(wù)制度，努力形成公共服務(wù)提供新機制”。
3、相關(guān)行政法規(guī)
2015年3月1日，《中華人民共和國政府采購法實施條例》施行。該條例明確“政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”。
綜上，“政府購買服務(wù)”的三大不可或缺的核心要素如下：
其一，適用范圍：政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。此處注意，政府購買服務(wù)對象不限于政府自身需要的服務(wù)，但均需納入指導(dǎo)性目錄。
其二，購買方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等。此處注意，政府購買服務(wù)的方式也包括招標(biāo)。
其三，資金來源：應(yīng)在財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。此處注意，“先有預(yù)算、后購買服務(wù)”的原則沒有突破，而是被明確強調(diào)。
二、刺破濫用“政府購買服務(wù)”的面紗
自2015年初，“政府購買服務(wù)”開始逐步呈現(xiàn)脫韁之勢。具體表現(xiàn)為依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》賦予的合規(guī)形式，擅開明渠，實修暗道，將“政府購買服務(wù)”泛化適用于建設(shè)及運營周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域（舊文參閱：當(dāng)“PPP”遭遇“政府購買服務(wù)”；關(guān)公戰(zhàn)秦瓊——再議“泛化政府購買服務(wù)”），而這恰恰正是2014年之前大量適用特許經(jīng)營，而2014年之后廣泛適用PPP的項目所屬領(lǐng)域。以“政府購買服務(wù)”之面紗，規(guī)避“政府與社會資本合作”的繁復(fù)流程及管控要求，成為地方政府、金融機構(gòu)和施工企業(yè)一時之選。此事一度引發(fā)輿論密切關(guān)注，財政部金融司也曾多次發(fā)文警示：
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）——“避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序，加劇地方政府財政債務(wù)風(fēng)險隱患”；
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）——“財政部門應(yīng)根據(jù)財政承受能力論證結(jié)果和PPP項目合同約定，嚴(yán)格管控和執(zhí)行項目支付責(zé)任，不得將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項目相關(guān)評價論證程序”；
但是并未引起市場的足夠重視，直至遭遇87號文的當(dāng)頭棒喝。
說的都是同一件事，為啥87號文的威力就如此之大呢？這里面既有大環(huán)境的原因（地方債及金融風(fēng)險防控趨緊，并追責(zé)到人），也有一系列前文鋪墊（如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號））。再有，就是87號文一劍穿心，以若干“嚴(yán)禁”、幾個“不得”，間接刺破了濫用“政府購買服務(wù)”以規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序的面紗，一度繁華喧囂的“政府購買服務(wù)”市場瞬間跌落谷底。
三、87號文的邏輯問題及其衍生后果
總體而言，87號文與財政部的系列相關(guān)文件是一脈相承的，沒有跳出前文所述的三大核心要素所構(gòu)成的整體框架。此文的主要問題在于以下幾個方面：
編輯： 徐冰冰
劉世堅律師畢業(yè)于美國杜克大學(xué)法學(xué)院（Duke University School of Law），現(xiàn)為君合律師事務(wù)所合伙人、君合金融與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)部北京負(fù)責(zé)人，同時也是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了國內(nèi)諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)立法及培訓(xùn)工作。目前，劉律師還受邀參與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（U
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