2016年12月21日，國(guó)家發(fā)展改革委和中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào))(下稱“2698號(hào)文”)，在PPP業(yè)內(nèi)引起極大反響。下面，P3帶路君對(duì)此PPP重磅利好文件進(jìn)行逐條解讀。

“為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))等文件精神，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目融資方式創(chuàng)新，更好吸引社會(huì)資本參與，現(xiàn)就推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作通知如下?！?/p>

P3帶路評(píng)：2698號(hào)文的發(fā)文依據(jù)是圈內(nèi)耳熟能詳?shù)闹邪l(fā)18號(hào)文和國(guó)發(fā)60號(hào)文;發(fā)文目的在于創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資方式;文件適用范圍則是在2016年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確的”傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“，具體依據(jù)為《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào))和《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》。這里需要考慮的是，2014年之前落地的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否能夠納入2698號(hào)文的適用范圍。如果可以，相關(guān)篩選或者豁免標(biāo)準(zhǔn)是什么?

一、充分認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的重要意義

(一)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化是保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的重要機(jī)制。資產(chǎn)證券化是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重要融資方式之一，對(duì)盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)、加快社會(huì)投資者的資金回收、吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)具有重要意義。各省級(jí)發(fā)展改革委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)及上海、深圳證券交易所等單位應(yīng)加強(qiáng)合作，充分依托資本市場(chǎng)，積極推進(jìn)符合條件的PPP項(xiàng)目通過(guò)資產(chǎn)證券化方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資，提高資金使用效率，更好地支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)?！?/p>

P3帶路評(píng)：主戰(zhàn)場(chǎng)是“PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)”。相比于此前的特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代，PPP項(xiàng)目參與主體及資金來(lái)源的多元化，對(duì)PPP項(xiàng)目的資本流動(dòng)性提出了更高的要求。如何與資本市場(chǎng)形成有效對(duì)接，保障PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為中國(guó)PPP無(wú)法回避的問(wèn)題。

二、各省級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)大力推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

(二)明確重點(diǎn)推動(dòng)資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目范圍。各省級(jí)發(fā)展改革委應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門，重點(diǎn)推動(dòng)符合下列條件的PPP項(xiàng)目在上海證券交易所、深圳證券交易所開展資產(chǎn)證券化融資：一是項(xiàng)目已嚴(yán)格履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查審批程序，并簽訂規(guī)范有效的PPP項(xiàng)目合同，政府、社會(huì)資本及項(xiàng)目各參與方合作順暢;二是項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，能持續(xù)安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目履約能力較強(qiáng);三是項(xiàng)目已建成并正常運(yùn)營(yíng)2年以上，已建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，并已產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流;四是原始權(quán)益人信用穩(wěn)健，內(nèi)部控制制度健全，具有持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，最近三年未發(fā)生重大違約或虛假信息披露，無(wú)不良信用記錄?！?/p>

P3帶路評(píng)：給各省級(jí)發(fā)改委下任務(wù)，選項(xiàng)目。審批合規(guī)、合同規(guī)范、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、正常運(yùn)營(yíng)、回報(bào)穩(wěn)定、原始權(quán)益人靠譜，這些條件的劃定還是相當(dāng)全面的。但從實(shí)際情況出發(fā)，與之相關(guān)的內(nèi)部宣貫及培訓(xùn)工作也就非常要緊了。即便是外腦(券商、咨詢和律所)，也需要一段時(shí)間進(jìn)行整合。

基于國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)的實(shí)際情況，在項(xiàng)目實(shí)際遴選的環(huán)節(jié)，可以考慮參照資產(chǎn)證券化相關(guān)規(guī)定對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)的要求(如下文列示)，對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目設(shè)施及資產(chǎn)予以篩選，其中某些要求如果難以滿足，可能需要酌情放寬或出臺(tái)配套法規(guī)以解決相關(guān)合法合規(guī)問(wèn)題：

(1)基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在法律上能夠準(zhǔn)確、清晰地予以界定，構(gòu)成原始權(quán)益人所有的一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利或財(cái)產(chǎn)——對(duì)于PPP項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)的PPP項(xiàng)目，相關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及與之相關(guān)的收益權(quán)應(yīng)可視同基礎(chǔ)資產(chǎn)。在這方面，單純的合同確權(quán)應(yīng)該是不夠的。

(2)基礎(chǔ)資產(chǎn)不屬于負(fù)面清單范圍——負(fù)面清單范圍可以根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，包括PPP項(xiàng)目的劃分和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(3)基礎(chǔ)資產(chǎn)未來(lái)可以產(chǎn)生可預(yù)測(cè)的、可持續(xù)的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入——大部分非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不能完全滿足此等要求。

(4)原始權(quán)益人具有與基礎(chǔ)資產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)許可，對(duì)產(chǎn)生基礎(chǔ)資產(chǎn)收益權(quán)所必備的土地、設(shè)備、資產(chǎn)等有所有權(quán)或使用權(quán)——相關(guān)產(chǎn)權(quán)邊界在很多PPP項(xiàng)目中并不明晰。

(5)基礎(chǔ)資產(chǎn)可以真實(shí)出售，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離——這一要求不太適合于目前國(guó)內(nèi)的大多數(shù)PPP項(xiàng)目，與國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律規(guī)定也不盡相符。

(6)基礎(chǔ)資產(chǎn)沒(méi)有抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制，或在轉(zhuǎn)讓前可以解除限制——對(duì)于目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)PPP項(xiàng)目而言，這個(gè)要求可能會(huì)不太容易滿足。

“(三)優(yōu)先鼓勵(lì)符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化。各省級(jí)發(fā)展改革委應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選取主要社會(huì)資本參與方為行業(yè)龍頭企業(yè)，處于市場(chǎng)發(fā)育程度高、政府負(fù)債水平低、社會(huì)資本相對(duì)充裕的地區(qū)，以及具有穩(wěn)定投資收益和良好社會(huì)效益的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化示范工作。鼓勵(lì)支持“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，以及新一輪?wèn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化?！?/p>

P3帶路評(píng)：萬(wàn)事開頭難，起步當(dāng)然要慎重，優(yōu)中選優(yōu)是必須的。有些項(xiàng)目雖然符合國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，但從實(shí)操角度看，可能無(wú)法同時(shí)滿足2698號(hào)文對(duì)社會(huì)資本、市場(chǎng)化水平、政府負(fù)債水平和綜合投資效益的要求，魚和熊掌恐怕難以兼得。

“(四)積極做好PPP項(xiàng)目管理和配合資產(chǎn)證券化盡職調(diào)查等工作。項(xiàng)目實(shí)施單位要嚴(yán)格執(zhí)行PPP項(xiàng)目合同，保障項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，切實(shí)履行資產(chǎn)證券化法律文件約定的基礎(chǔ)資產(chǎn)移交與隔離、現(xiàn)金流歸集、信息披露、提供增信措施等相關(guān)義務(wù)，并積極配合相關(guān)中介機(jī)構(gòu)做好PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)盡職調(diào)查。各地發(fā)展改革部門和相關(guān)行業(yè)主管部門等要按職責(zé)分工加強(qiáng)監(jiān)督管理，督促項(xiàng)目實(shí)施單位做好相關(guān)工作?！?/p>

P3帶路評(píng)：需要注意的是，以上工作如果要實(shí)際開展并落地的話，除了項(xiàng)目實(shí)施單位，還需要得到PPP項(xiàng)目公司及其社會(huì)資本股東方的理解與配合，以對(duì)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行必要的修改，實(shí)現(xiàn)與資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)之間的有效銜接。其中，基礎(chǔ)資產(chǎn)的移交與風(fēng)險(xiǎn)隔離、增信措施的設(shè)計(jì)與提供必將成為焦點(diǎn)，值得重點(diǎn)研究。

三、證券監(jiān)管部門及自律組織應(yīng)積極支持PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

(五)著力優(yōu)化PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化審核程序。上海證券交易所、深圳證券交易所、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)按照規(guī)定對(duì)申報(bào)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品進(jìn)行審核、備案和持續(xù)監(jiān)管。證券交易所、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)等單位應(yīng)建立專門的業(yè)務(wù)受理、審核及備案綠色通道，專人專崗負(fù)責(zé)，提高國(guó)家發(fā)展改革委優(yōu)選的PPP項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品審核、掛牌和備案的工作效率。

(六)引導(dǎo)市場(chǎng)主體建立合規(guī)風(fēng)控體系。中國(guó)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)相關(guān)單位應(yīng)積極配合發(fā)展改革部門加大PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的宣傳和培訓(xùn)力度，普及資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)規(guī)則及監(jiān)管要求等相關(guān)知識(shí)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任方建立健全資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的合規(guī)、風(fēng)控與管理體系。

(七)鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)支持相關(guān)中介機(jī)構(gòu)積極參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，并督促其勤勉盡責(zé)，嚴(yán)格遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范和監(jiān)管要求，切實(shí)履行盡職調(diào)查、保障基礎(chǔ)資產(chǎn)安全、現(xiàn)金流歸集、收益分配、信息披露等管理人職責(zé)，在強(qiáng)化內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上，不斷提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量和服務(wù)能力?！?/p>

P3帶路評(píng)：證券監(jiān)管部門的支持和引導(dǎo)非常重要。綠色通道、宣傳培訓(xùn)、合規(guī)及風(fēng)控體系，以及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的培育，其中蘊(yùn)含的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和發(fā)展?jié)摿?shí)在讓人心馳神往: ) 當(dāng)然，挑戰(zhàn)也是巨大的，缺乏相應(yīng)的知識(shí)和人才儲(chǔ)備將是目前市場(chǎng)上絕大多數(shù)中介機(jī)構(gòu)參與PPP ABS業(yè)務(wù)的共同瓶頸。蛋糕一定是有的，但是牙好胃口才會(huì)好。

四、營(yíng)造良好的政策環(huán)境

(八)共同培育和積極引進(jìn)多元化投資者。國(guó)家發(fā)展改革委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)將共同努力，積極引入城鎮(zhèn)化建設(shè)基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、不動(dòng)產(chǎn)基金以及證券投資基金、證券資產(chǎn)管理產(chǎn)品等各類市場(chǎng)資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的資金支持機(jī)制。中國(guó)證監(jiān)會(huì)將積極研究推出主要投資于資產(chǎn)支持證券的證券投資基金，并會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委及有關(guān)部門共同推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)，進(jìn)一步支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)?！?/p>

P3帶路評(píng)：游戲規(guī)則再完美，沒(méi)有實(shí)力玩家也是不行的。如果上文提及的各路神仙能夠到位，對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的良性發(fā)展無(wú)疑會(huì)帶來(lái)極大助力。不過(guò)，資本通常是理性的。規(guī)則不明，機(jī)制不順，再多的錢也可能花不出去。

(九)建立完善溝通協(xié)作機(jī)制。國(guó)家發(fā)展改革委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)將加強(qiáng)溝通協(xié)作，及時(shí)共享PPP項(xiàng)目信息，協(xié)調(diào)解決資產(chǎn)證券化過(guò)程中存在的問(wèn)題與困難。中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委及相關(guān)部門將共同推動(dòng)建立針對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、違約處置機(jī)制和市場(chǎng)化增信機(jī)制，研究完善相關(guān)信息披露及存續(xù)期管理要求，確保資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目信息披露公開透明，項(xiàng)目有序?qū)嵤?，接受社?huì)和市場(chǎng)監(jiān)督。各省級(jí)發(fā)展改革委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立信息共享及違約處置的聯(lián)席工作機(jī)制，推動(dòng)PPP項(xiàng)目證券化產(chǎn)品穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)?！?/p>

P3帶路評(píng)：筑巢引鳳，三大機(jī)制(風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、違約處置和市場(chǎng)化增信)的建立對(duì)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的健康有序發(fā)展十分關(guān)鍵!信息披露和存續(xù)期管理是兩個(gè)抓手，具體操作應(yīng)可依托示范項(xiàng)目逐步進(jìn)行。當(dāng)然，技術(shù)性問(wèn)題(主要應(yīng)該是基礎(chǔ)資產(chǎn)的界定、風(fēng)險(xiǎn)隔離、增信和出表)還是有很多，羅馬也不是一天可以建成的。做好示范，穩(wěn)扎穩(wěn)打，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，未必就不是最佳路徑。

五、近期工作安排

請(qǐng)各省級(jí)發(fā)展改革委于2017年2月17日前，推薦1-3個(gè)首批擬進(jìn)行證券化融資的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，正式行文報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委。國(guó)家發(fā)展改革委將從中選取符合條件的PPP項(xiàng)目，加強(qiáng)支持輔導(dǎo)，力爭(zhēng)盡快發(fā)行PPP項(xiàng)目證券化產(chǎn)品，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、交流推廣。

請(qǐng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)各派出機(jī)構(gòu)、上海證券交易所、深圳證券交易所、中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)部門單位做好支持配合工作，推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化融資平穩(wěn)健康發(fā)展，并依據(jù)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化執(zhí)行情況，不斷完善資產(chǎn)證券化備案及負(fù)面清單管理?！?/p>

本文作者系北京市君合律師事務(wù)所合伙人

編輯： 張偉