時(shí)間: 2019-04-04 17:35
來(lái)源: 中國(guó)水網(wǎng)
作者: 劉世堅(jiān)
最近,清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)劉世堅(jiān)密集走訪了國(guó)內(nèi)多個(gè)省市,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革方面的調(diào)研,感觸很多,記錄下來(lái)與各位分享,也算是此前兩篇小文(《基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之一——邏輯與出路》、《基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之二——PPP的三條超車(chē)道》的續(xù)集。
近期,隨著國(guó)內(nèi)金融及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控政策的不斷發(fā)酵,基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的既有平衡受到較大沖擊,包括地方政府、投資人和金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各方主體都有很多困惑,不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也面臨進(jìn)退維谷的尷尬。為此,我們需要從何處入手,解決哪些問(wèn)題,并以何種方式達(dá)成新的平衡?
一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資的共性問(wèn)題
從筆者最近完成的地方調(diào)研情況來(lái)看,在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題:
其一,就新增投資而言,受制于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的持續(xù)性要求,政策和市場(chǎng)兩端均呈現(xiàn)出明顯的收縮狀態(tài)。與此相關(guān),地方政府近年來(lái)的主要抓手之一、地方融資平臺(tái)模式的主要替代者——政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的適用政策及空間的演化趨勢(shì),可以說(shuō)既是前述收縮的直接結(jié)果,也是造成當(dāng)前收縮局面的原因之一。近期PPP江湖流傳的一句名言:“某某文就像一束光,照亮了PPP越來(lái)越窄的路”,實(shí)在是對(duì)PPP現(xiàn)狀的生動(dòng)寫(xiě)照。
其二,就存量資產(chǎn)而言,雖然國(guó)務(wù)院及各部委一直保持積極推動(dòng)的態(tài)勢(shì) ,但是從地方的實(shí)際情況看,在存量資產(chǎn)處置領(lǐng)域普遍存在部門(mén)信息不對(duì)稱(chēng)、家底不清、融資各自為政的情況,簡(jiǎn)單易行的融資手段基本已經(jīng)窮盡,后續(xù)融資嚴(yán)重乏力,與資本市場(chǎng)之間更是“十三不靠”。存量資產(chǎn)處置的需求很強(qiáng)烈,但是中央政策找不到抓手,地方政府找不到辦法、投資人找不到入口、金融機(jī)構(gòu)找不到理由,各路玩家躊躇不前,總體感覺(jué)仍然處于僵局狀態(tài)。
其三,在投融資模式選擇方面,受2017年以來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控政策的影響,各地已明顯進(jìn)入“后PPP時(shí)代”,不但PPP模式的適用范圍大幅收窄,而且相關(guān)主管部門(mén)的工作重心也已從PPP模式推廣轉(zhuǎn)入嚴(yán)厲規(guī)范,即便是相當(dāng)成熟的特許經(jīng)營(yíng)模式也未能獨(dú)善其身。比較突出的例子,就是大量市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目賴(lài)以存續(xù)的一些基本游戲規(guī)則(如體現(xiàn)“或取或付”原則的基本水量設(shè)置),已經(jīng)開(kāi)始受到審計(jì)的明確質(zhì)疑,并被責(zé)令整改,理由是涉及固定回報(bào),構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)等等。至于圈內(nèi)一度熱議的“F+EPC”、“EPC+O”之類(lèi)的模式,在合規(guī)層面更是破綻百出,難當(dāng)大任。
換言之,以今日基礎(chǔ)設(shè)施投融資的江湖,新秀PPP正從帶頭大哥的寶座上逐步淡出,就連老革命——特許經(jīng)營(yíng)的地盤(pán)也未必就能高枕無(wú)憂(yōu),另外還有一幫各懷心事的小兄弟,奇裝異服卻又瞻前顧后,一時(shí)難成大器。在主流投融資模式的選擇上,不管部委行會(huì)們?cè)趺聪?,地方政府確已普遍陷入迷惘狀態(tài),急于求解而不可得。
二、相關(guān)各方的定位與選擇
之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題,應(yīng)該還是相關(guān)各方在“防風(fēng)險(xiǎn)”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”(或稱(chēng)為“控債”與“發(fā)展”)雙重目標(biāo)的壓力之下,分別基于自身定位做出各自選擇的共同結(jié)果,相互關(guān)聯(lián),在一定程度上也互為因果。
在政策端,從中央到地方都顯示出“防風(fēng)險(xiǎn)”的力量更強(qiáng),相關(guān)規(guī)范性文件和政策宣貫的導(dǎo)向也十分明確。而在政策效應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制上,出于合規(guī)層面的考量,從上至下往往體現(xiàn)出層層加碼的特點(diǎn),地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的騰挪空間亦由此受到相當(dāng)程度的限縮。此為相關(guān)政策定位及主動(dòng)選擇的必然結(jié)果,估計(jì)短期內(nèi)不太可能出現(xiàn)顛覆性的變化。
略具新意的地方政策,近期比較值得關(guān)注的是《天津市人民政府關(guān)于市級(jí)政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的意見(jiàn)》(津政發(fā)[2019]11號(hào))。此文提出的“統(tǒng)一項(xiàng)目計(jì)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一資金平衡、統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管”的原則,以及市級(jí)政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的辦法,基本符合自2004年投資體制改革以來(lái)政府投資項(xiàng)目的管理思路,但與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)行游戲規(guī)則存在錯(cuò)位,從中也許可以部分窺見(jiàn)地方政府在控債與發(fā)展政策選擇方面的最新動(dòng)態(tài)。
反觀市場(chǎng)端,基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的主要參與者(包括地方政府、央企、國(guó)企、大型民企和金融機(jī)構(gòu))近年來(lái)所逐步形成的PPP項(xiàng)目“入庫(kù)信仰”開(kāi)始發(fā)生動(dòng)搖,純政府付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也已失寵。而作為地方政府手中最有吸引力和說(shuō)服力的資產(chǎn)——土地,目前不但很難用于各種基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式所需的資源配置,并且連以土地出讓收入為主的政府性基金預(yù)算也不得用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出了。毋庸諱言,市場(chǎng)玩家們手里的好牌有限,想打出精妙的配合并不容易,只能收縮戰(zhàn)線,等待新的市場(chǎng)信仰產(chǎn)生。而那些之前沖得過(guò)猛,底子又相對(duì)偏薄的玩家(多見(jiàn)于主投純政府付費(fèi)項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)),除了“抱大腿”或斷臂求生之外,其它選項(xiàng)已經(jīng)寥寥無(wú)幾。
三、新舊平衡的糾結(jié)和轉(zhuǎn)換
2014年下半年,筆者也曾經(jīng)調(diào)研過(guò)若干省市,當(dāng)時(shí)體會(huì)到的地方焦慮主要來(lái)自于《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))對(duì)舊有平衡的沖擊,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所慣用的左膀右臂(土地與平臺(tái))受縛,而主要部委的政策信號(hào)引而不發(fā),新的平衡未能形成。此后不久,PPP的組合拳陸續(xù)揮出,新的市場(chǎng)平衡與新的市場(chǎng)信仰逐漸成型,局面為之一變。期間,PPP的競(jìng)爭(zhēng)者有之(政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)),變形者有之(各類(lèi)拉長(zhǎng)版BT、明股實(shí)債、固定回報(bào),不一而足),但都未對(duì)新平衡造成太大的影響。PPP就像一顆橫空出世的新星,自帶流量,在其創(chuàng)設(shè)的三條超車(chē)道上一路急行(舊文參閱:《基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之二——PPP的三條超車(chē)道》,直至2017年金融風(fēng)險(xiǎn)防控的大幕拉開(kāi)。
編輯: 趙凡
劉世堅(jiān)律師畢業(yè)于美國(guó)杜克大學(xué)法學(xué)院(Duke University School of Law),現(xiàn)為君合律師事務(wù)所合伙人、君合金融與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)部北京負(fù)責(zé)人,同時(shí)也是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部定向邀請(qǐng)入庫(kù)的PPP專(zhuān)家。劉律師自1998年開(kāi)始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù),全程參與了國(guó)內(nèi)諸多經(jīng)典PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與實(shí)施,并作為法律專(zhuān)家深度參與PPP立法工作,分別為國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及多個(gè)省市提供PPP立法建議,參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)立法及培訓(xùn)工作。目前,劉律師還受邀參與聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(U