導(dǎo)讀：2019年5月5日，國務(wù)院正式公開《政府投資條例》，條例將加強(qiáng)政府投資管理，規(guī)范政府投資行為(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：剛剛，國務(wù)院發(fā)布《政府投資條例》，規(guī)范數(shù)萬億政府投資行為)。

2019年7月1日，《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號(hào))正式生效，國家發(fā)展改革委隨之發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號(hào))，就政府和社會(huì)資本合作(PPP)的管理規(guī)定做出相應(yīng)調(diào)整。清華大學(xué)PPP研究中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)、投融資專業(yè)委員會(huì)副主任，國家發(fā)改委、財(cái)政部定向特邀PPP專家劉世堅(jiān)第一時(shí)間對(duì)其進(jìn)行了解讀。

劉世堅(jiān)表示，與近兩年來的其他PPP新規(guī)相比，1098號(hào)文集中反映了國家發(fā)展改革委作為項(xiàng)目審批主管部門對(duì)于PPP規(guī)范與發(fā)展的態(tài)度，也對(duì)PPP與《政府投資條例》及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第673號(hào)，下稱“《企業(yè)投資條例》”)等上位法之間的關(guān)系給出了較為明確的答案，值得業(yè)內(nèi)仔細(xì)研究。

一、遵循上位法和最新政策導(dǎo)向

1098號(hào)文開篇明義，援引PPP管理的上位法——《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》，以及與基礎(chǔ)設(shè)施投融資直接相關(guān)的最新政策——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2018]101號(hào))為新規(guī)依據(jù)，PPP在我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策法規(guī)總體框架內(nèi)的定位呼之欲出。

鑒于上述兩個(gè)條例的法律位階(行政法規(guī))及其管轄范圍，我們不妨將其統(tǒng)稱為“政企投資條例”。目前與PPP相關(guān)的所有規(guī)定(部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等)作為下位法，均需受其規(guī)制。凡與“政企投資條例”存在沖突的，應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整或直接廢止，以與上位法保持一致，這是當(dāng)前各級(jí)PPP管理部門需要重視的一個(gè)問題，也是PPP后續(xù)政策導(dǎo)向的主要觀察點(diǎn)。

另外，考慮到立法工作的復(fù)雜性和高難度，以及PPP模式當(dāng)下面臨的諸多問題，專門的PPP法律或行政法規(guī)制定與出臺(tái)的緊迫性已經(jīng)不復(fù)存在，必要性則有待斟酌。

二、何為“可行性論證和審查”?

1098號(hào)文中提到的“可行性論證和審查”，此前在PPP業(yè)內(nèi)有過討論，但正式進(jìn)入PPP管理體系尚屬首次，PPP項(xiàng)目的審批流程也隨之發(fā)生改變。

根據(jù)1098號(hào)文要求，PPP項(xiàng)目可行性論證需要從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃、技術(shù)、環(huán)境、投融資、資源綜合利用及提升人民生活質(zhì)量等方面進(jìn)行分析論證，也需要考慮政府投資的必要性與具體方式，以及項(xiàng)目層面的成本、效率、風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)資本參與積極性等若干因素。

因項(xiàng)目性質(zhì)不同，適用審批制管理的PPP項(xiàng)目，上述可行性論證內(nèi)容理應(yīng)納入可行性研究報(bào)告。而對(duì)于適用核準(zhǔn)制的，可納入項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告或單獨(dú)開展可行性論證和審查。對(duì)于適用備案制的，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。

相比于此前的PPP項(xiàng)目審批流程，上述新規(guī)也引出兩個(gè)有待進(jìn)一步明確和解決的問題。其一，PPP項(xiàng)目可行性論證的內(nèi)容、要求及審查標(biāo)準(zhǔn)尚需細(xì)化，以便各級(jí)政府及項(xiàng)目審批管理部門遵照?qǐng)?zhí)行，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。其二，適用核準(zhǔn)制或備案制的PPP項(xiàng)目具體如何發(fā)起和實(shí)施，政府和社會(huì)資本在此等PPP項(xiàng)目中的具體定位和職能如何劃分，PPP項(xiàng)目可行性論證報(bào)告和實(shí)施方案分別由哪一方負(fù)責(zé)制定和批準(zhǔn)，才可以與“政企投資條例”及1098號(hào)文的相關(guān)要求保持一致?

需要注意，1098號(hào)文將未依法依規(guī)履行可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目直接定性為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。

三、強(qiáng)調(diào)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度

1098號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)了資本金制度對(duì)于PPP項(xiàng)目的約束力，并將之與防止過度舉債融資、嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策性要求相掛鉤。

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資而言，必要的資本金比例和適當(dāng)?shù)娜ジ軛U措施并無不當(dāng)，對(duì)于一度狂飆的PPP運(yùn)動(dòng)來說就更是如此。不過手段并非目的，發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一樣值得警惕和規(guī)避?？紤]到2017年中以來的“防風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”的雙重政策導(dǎo)向，特別是今年的政府工作報(bào)告中明確提及的“創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。落實(shí)民間投資支持政策，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作”，PPP市場(chǎng)應(yīng)該可以合理預(yù)期，有關(guān)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金比例的強(qiáng)制性要求將以某種方式適當(dāng)調(diào)整，金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)也有望隨之調(diào)整，從而在一定程度上為項(xiàng)目融資創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。

四、突出在線平臺(tái)的監(jiān)管作用

依據(jù)“政企投資條例”，1098號(hào)文要求涉密項(xiàng)目除外的所有PPP項(xiàng)目納入全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)(下稱“在線平臺(tái)”)統(tǒng)一管理，并使用平臺(tái)生成的項(xiàng)目代碼辦理審批手續(xù)。換言之，對(duì)于未納入在線平臺(tái)的PPP項(xiàng)目，將因?yàn)闆]有項(xiàng)目代碼而成為“黑戶”，無法取得各項(xiàng)審批，后果還是相當(dāng)嚴(yán)重的。

1098號(hào)文提出要依托在線平臺(tái)建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國PPP項(xiàng)目信息的定期發(fā)布、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)查詢等功能。凡未錄入信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)的項(xiàng)目，與前文提及的未履行可行性論證和審查程序的項(xiàng)目一樣，將被定性為不規(guī)范項(xiàng)目。1098號(hào)文對(duì)于在線平臺(tái)及信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)的重視程度，由此可見一斑。

作為“政企投資條例”時(shí)代的首部基礎(chǔ)設(shè)施投融資新規(guī)，1098號(hào)文所強(qiáng)調(diào)的“依法依規(guī)”及其由此提出的若干具體要求，無論是對(duì)PPP項(xiàng)目，還是對(duì)采取其他投融資模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，都發(fā)出了十分清晰的政策信號(hào)。過去的各種“自行其是”可能只是違規(guī)，今后則可能構(gòu)成違法，地方政府、投資人、金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)們，你們準(zhǔn)備好了嗎?

附：《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》全文

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：

編輯： 趙凡