1、政策導(dǎo)向不明確

87號(hào)文第二條列舉了三個(gè)“嚴(yán)禁”和一個(gè)“不得”，對(duì)“政府購(gòu)買服務(wù)”形成千鈞重壓，但最后一句卻落在了建設(shè)工程需要依法規(guī)范這句老生常談之上，其中邏輯實(shí)在令人費(fèi)解。孰不知被禁止的這些“政府購(gòu)買服務(wù)”，其目的根本不在于規(guī)避《政府采購(gòu)法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》，而在于繞過(guò)地方政府發(fā)債或PPP模式的監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)變相舉債和融資。它們即便是依法搞了招標(biāo)或其他競(jìng)爭(zhēng)性方式，沒(méi)有預(yù)算又該如何？

換言之，為了強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)合法采購(gòu)“建設(shè)工程”，87號(hào)文竟然放過(guò)了真正需要管束的對(duì)象——將當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序的“政府購(gòu)買服務(wù)”，一記重拳貌似打在了空處。

把邏輯理順之后，87號(hào)文第二條的結(jié)論應(yīng)該是，被禁止借道“政府購(gòu)買服務(wù)”的那些項(xiàng)目或融資，需要通過(guò)政府直接投資（如果政府沒(méi)錢，可以發(fā)債）或者PPP（單純的工程或融資應(yīng)該除外）來(lái)完成。

2、土儲(chǔ)前期開(kāi)發(fā)怎么辦？

87號(hào)文規(guī)定嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。而此前《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）規(guī)定：“地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)”，兩者之間是否存在矛盾？另外，有關(guān)土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)事宜，《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）提出土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開(kāi)展對(duì)儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，為政府供應(yīng)“凈地”提供有效保障。進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位，不得通過(guò)下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)。因此，財(cái)綜[2016]4號(hào)的上述規(guī)定實(shí)際上是對(duì)該等公開(kāi)選擇土地前期開(kāi)發(fā)工程承包商的要求之重述。

考慮到政府采購(gòu)法下采購(gòu)標(biāo)的也包括工程，我們不認(rèn)為前述文件之間存在直接沖突。值得思考的是，如果政府確有預(yù)算安排，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)被嚴(yán)禁通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)（采購(gòu)方式可以是招標(biāo)）來(lái)完成儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)的邏輯是什么？?jī)H僅是因?yàn)椤胺?wù)”不應(yīng)包含“工程”嗎？

還是那個(gè)道理，在沒(méi)有預(yù)算安排的情況下，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)豈止是不能搞政府購(gòu)買服務(wù)，換啥姿勢(shì)也不行啊。是不是這樣？

3、棚改項(xiàng)目何處去？

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）是國(guó)發(fā)文件，一是把棚戶區(qū)改造納入政府購(gòu)買服務(wù)，二是規(guī)定可以逐年安排預(yù)算，這與“政府購(gòu)買服務(wù)”的常規(guī)要求明顯是不符的。87號(hào)文顯然注意到了這兩點(diǎn)，但是僅將此類項(xiàng)目（及易地扶貧）豁免于預(yù)算管理的禁止性規(guī)定，不知道具體考慮是什么？莫非是財(cái)政部已經(jīng)默認(rèn)國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)文指棚改為服務(wù)的邏輯嗎？但是無(wú)論如何，只要有《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《預(yù)算法》這些上位法在，此處的尷尬總是免不了的。

值得注意的是，在87號(hào)文出臺(tái)之后，地方政府多有誤解。其中比較具有代表性的，是認(rèn)為純政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目從此再不能搞了，有些地方的PPP工作甚至因此陷入停頓。究其原因，一方面應(yīng)該是因?yàn)榈胤秸畬?duì)“政府購(gòu)買服務(wù)”的概念并不清楚，且往往將之與政府付費(fèi)相等同。另一方面，則是因?yàn)榇饲霸诨A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的PPP與政府購(gòu)買服務(wù)之爭(zhēng)，把本來(lái)就渾的水?dāng)嚨酶鼫啞?7號(hào)文一把扔出來(lái)好幾個(gè)“嚴(yán)禁”和“不得”的炸彈，震撼力十足，但在這兩個(gè)方面卻沒(méi)有給出清晰的邏輯及政策導(dǎo)向。

此外，雖然這兩年的中發(fā)、國(guó)發(fā)文件都曾將PPP項(xiàng)目分為特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)兩類（有時(shí)還加上股權(quán)合作），但是為了避免“政府購(gòu)買服務(wù)”這一特定術(shù)語(yǔ)可能帶來(lái)的歧義，我們不妨以“政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目”的提法取代“政府購(gòu)買服務(wù)類PPP項(xiàng)目”，這樣應(yīng)該就清楚多了。

P3帶路原創(chuàng)集錦： 

第九十七篇——?jiǎng)⑹缊?jiān)律師在聯(lián)合國(guó)TOS PPP會(huì)議上的發(fā)言

第九十六篇——P3帶路評(píng)：《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》

第九十五篇——P3帶路拾遺——中國(guó)PPP制度頂層設(shè)計(jì)的主要問(wèn)題和改進(jìn)建議

第九十四篇——淺議PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證

第九十三篇——P3帶路評(píng)：《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》

第九十二篇——《企業(yè)投資項(xiàng)目監(jiān)督管理暫行辦法 （征求意見(jiàn)稿）》簡(jiǎn)評(píng)

第九十一篇——“PPP臺(tái)九條”簡(jiǎn)評(píng)

第九十篇——《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》簡(jiǎn)評(píng)

第八十九篇——財(cái)金55號(hào)文對(duì)PPP ABS的影響簡(jiǎn)析

第八十八篇——PPP迷局及破解招法小議

第八十七篇——PPP和推背圖

第八十六篇——法律視角下的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

第八十五篇——?jiǎng)⑹缊?jiān)律師在聯(lián)合國(guó)PPP論壇上的發(fā)言

第八十四篇——重磅文件《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》簡(jiǎn)評(píng)

第八十三篇——《財(cái)政部湖南專員辦：加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管的幾點(diǎn)建議》簡(jiǎn)評(píng)

第八十二篇——再談PPP合同爭(zhēng)議解決機(jī)制

第八十篇——土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）在PPP項(xiàng)目中的適用簡(jiǎn)析

第七十九篇——PPP合同下政府付費(fèi)的幾個(gè)原則

第七十八篇——《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》簡(jiǎn)析

第七十五篇——ABS是PPP痛點(diǎn)的放大鏡 也是PPP改革的催化劑

第七十四篇——國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目工作導(dǎo)則的影響力初顯

第七十二篇——財(cái)政部監(jiān)察專員辦事處對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式的影響

第七十一篇——PPP重磅利好文件簡(jiǎn)評(píng)

第七十篇——地方債、政府支出責(zé)任與PPP

編輯： 徐冰冰