其三，項目投融資規(guī)模、風(fēng)險和收益不成正比，戰(zhàn)略或財務(wù)投資人參與的積極性調(diào)動不易。

如前所述，環(huán)保類項目雖然投資巨大，但是大多難以形成可直接變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，且后期運營維護成本高昂，回報路徑單一，嚴(yán)重依賴地方政府信用。倘若沒有合理的項目資金自平衡機制，必然會給地方政府、投資人和金融機構(gòu)等項目參與各方帶來長期沉重負(fù)擔(dān)，最終還得由當(dāng)?shù)卣兔癖娰I單。各方參與此類項目投資、融資或運營的動力均明顯不足。

綜上可見環(huán)保類項目投融資之難。即便業(yè)內(nèi)能夠盡快達(dá)成共識，建立有利于政策創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)并推而廣之，接下來就要面對和解決各方協(xié)同及合規(guī)沖突的難題，最后還需要找到可為市場接受的項目投資、融資和持續(xù)運營的交易結(jié)構(gòu)，并確保合法合規(guī)，符合社會公共利益，而回報還不能過高。如此重任，倘若沒有適當(dāng)?shù)恼?、行政及?jīng)濟資源加持，僅僅依賴地方政府、平臺公司或部分重量級央企，恐怕也難以完全勝任。在這方面，借鑒過往特許經(jīng)營和PPP模式推行的經(jīng)驗和教訓(xùn)(參考閱讀：基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之二——PPP的三條超車道)，實事求是，循序漸進，抵制推到一切之后重建完美新世界的誘惑，還是很有一些現(xiàn)實意義的。

四、環(huán)保項目投融資的突圍方向

結(jié)合“長江大保護”系列文件所透露出來的政策信號與趨勢，以及環(huán)保類項目投融資的主要特點與難點，目前可以看到的突圍方向還是比較清晰的。之前我們從宏觀層面探討過由“利益交集、存量歸集和資金收集”三個維度展開突圍(參考閱讀：基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之三——從存量中突圍)，和當(dāng)前的政策導(dǎo)向基本吻合：

以下從中央部委、地方政府和投資人等不同角度，對環(huán)保項目的突圍方向予以進一步分析。

首先，作為游戲規(guī)則的制定者，相關(guān)主管部委在頂層設(shè)計方面的思路已經(jīng)比較清晰。簡而言之，一要靠政策，從資金層面給予直接補助和扶持;二要靠機制，大力推動生態(tài)補償和保護機制的設(shè)立和實施;三要靠市場，繼續(xù)推行包括PPP在內(nèi)的多元化投融資模式;四要推立法，盡早以高位階的游戲規(guī)則凝聚業(yè)內(nèi)共識，控制規(guī)范性文件的試錯時間和成本。

不過，從投融資的基本邏輯來看(參考閱讀：基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之一——邏輯與出路)，為確保環(huán)保項目的長治久安，溢價回收機制必不可少，而且不宜局限于生態(tài)補償一隅。更多外部資源(如土地、稅收、國資管理、扶貧、舊改、城市更新、綠色金融等等)的有效組合與配置，以及相關(guān)部委之間的政策與法規(guī)協(xié)調(diào)，都應(yīng)該納入上述政策、機制、市場和立法的綜合考量。

其次，作為項目規(guī)劃和策劃的操盤手，地方政府除了響應(yīng)中央政策導(dǎo)向，相應(yīng)打造適合環(huán)保項目投融資的政策環(huán)境之外，還應(yīng)因時因地因項目制宜，著重從以下兩個方面實現(xiàn)自我賦能。

其一，從投融資規(guī)劃和項目組合策劃入手，及早整合與當(dāng)?shù)仨椖?應(yīng)不限于環(huán)保項目本身)有關(guān)的各方資源，包括規(guī)劃、設(shè)計、咨詢、投資、金融和政策資源，以從多方共贏的角度尋求確立相對最優(yōu)的項目投融資模式和交易結(jié)構(gòu)?！耙粋€部門、一個項目、一套模式”的單兵突進，并不一定就不能落地項目，但多半勉為其難。

其二，善用政策紅利。在做好政策研究的前提下，靈活運用各項可以直接或間接用于環(huán)保項目的優(yōu)惠政策(如土地、混改、扶貧、舊改、城市更新、綠色金融、REITs等等)，或直接向上爭取專項資金、投資補助或貸款貼息，減輕當(dāng)期財政壓力，撬動更多金融資源的介入。從實際情況看，地方政府在這方面做得并不好，專業(yè)性、積極性和及時性都存在問題，改進空間很大。

最后，作為項目的具體執(zhí)行者，投資人(和金融機構(gòu))也有一些短板要補，特別在“長江大保護”這個嶄新的領(lǐng)域，就更是如此。

其一，做好最新政策法規(guī)的研究和預(yù)判，并以此為基礎(chǔ)，積極參與地方政策、投融資規(guī)劃和項目策劃方案的制定工作，從信息對稱、風(fēng)險共擔(dān)、多方共贏的角度為游戲規(guī)則的優(yōu)化提供助力，而不能幻想一切都由地方政府和咨詢機構(gòu)代勞，投資人只管坐享其成的美事。拋開項目可能附帶的各種利益糾葛不談，僅就投融資模式設(shè)計、金融資源的匹配和交易結(jié)構(gòu)的搭建而言，專業(yè)、適格而且還愿意為投資人及金融機構(gòu)換位思考的地方政府和咨詢機構(gòu)又有多少呢?

其二，配合“長江大保護”政策倡導(dǎo)的政府和社會資本合作方向，以實踐引導(dǎo)投融資模式的創(chuàng)新。在這方面，通過不同類型的項目組合或拆分(“環(huán)保+”)，及其各自附帶的優(yōu)惠政策的綜合運用，可以有效規(guī)避目前的一些法律沖突及合規(guī)障礙(如土地、政府性基金收入、財承、地方債務(wù)防控等)。

其三，夯實具體項目工作。盡職調(diào)查、投標(biāo)準(zhǔn)備與合同談判不能走過場，不宜在不同類型的環(huán)保項目中盲目照搬PPP的交易架構(gòu)和合同文本。上述政策研究和投融資模式創(chuàng)新的工作成果，均需在具體的項目實施過程當(dāng)中加以體現(xiàn)與融合。

作者簡介

劉世堅，現(xiàn)任清華大學(xué)PPP研究中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長、投融資專業(yè)委員會副主任。曾創(chuàng)辦清華控股旗下北京清控偉仕咨詢有限公司并任總經(jīng)理，是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家，同時擔(dān)任生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇副秘書長、中國技術(shù)經(jīng)濟學(xué)會投融資分會理事、中國國際工程咨詢有限公司戰(zhàn)略研究院專家學(xué)術(shù)委員會專家、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會城市軌道交通項目PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定委員會委員、亞洲開發(fā)銀行注冊專家、國家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法立法小組成員、E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院特約研究員。2007至2017年為君合律師事務(wù)所合伙人。

劉世堅自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了諸多經(jīng)典基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的運作與實施，并深度參與相關(guān)立法工作，分別為前國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部、國資委、證監(jiān)會、水利部及多個省市提供立法及政策建議，為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓(xùn)班授課近百場。目前正在受邀參與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會的PPP法律環(huán)境總體框架研究。著有《世說新語—劉世堅解讀中國PPP》、《PPP：從理論到實踐》等書。

編輯： 趙凡