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《南方都市報(bào)》訪薛濤等:修訂后的特許經(jīng)營管理新規(guī)發(fā)布,PPP新機(jī)制鼓勵民企入場

時(shí)間: 2024-04-11 16:14

來源: 南方都市報(bào)

作者: 陳秋圓

日前,通車30年的廣州北環(huán)高速公路到期后停止收費(fèi)。當(dāng)初,該高速引入港資企業(yè)來參與建設(shè)運(yùn)營,屬于政府與社會資本合作模式(PPP)中的特許經(jīng)營。日常生活中,類似的收費(fèi)公路、地鐵(如北京地鐵四號線)、供水供熱、污水處理等都可以看到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的例子。多年來,該模式在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用。

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今年3月23日零時(shí)開始,北環(huán)高速施行零費(fèi)率。至此,廣州環(huán)城高速全線免費(fèi)通行。

與此同時(shí),該領(lǐng)域也出現(xiàn)很多新情況新問題。對標(biāo)PPP新機(jī)制改革要求,近日,國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,以進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營活動,鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與建設(shè)運(yùn)營,保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益,激發(fā)民間投資活力。

值得注意的是,為解決民營企業(yè)入場難等問題,管理新規(guī)要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者,杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。將特許經(jīng)營最長期限延長到40年,鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項(xiàng)目。

如何理解此次管理新規(guī)發(fā)布的意義?它將如何解決特許經(jīng)營領(lǐng)域突出問題?南都記者采訪多位專家對此進(jìn)行解讀。

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近日,國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目

政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施

此次新發(fā)布的管理辦法是對2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的首次修訂,修訂后的新辦法將于2024年5月1日起施行。

為什么要修訂?這與近年來特許經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)生新情況新問題以及國家推動PPP新機(jī)制改革有關(guān)。

從國際經(jīng)驗(yàn)看,政府和社會資本合作(PPP)主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(Concession)、基于公共部門(政府)付費(fèi)的私人融資計(jì)劃(PFI)兩種模式。

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營作為投融資領(lǐng)域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新,我國自上世紀(jì)80年代即開展有關(guān)實(shí)踐,并在交通、市政、能源等領(lǐng)域有大量成功案例。”國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人介紹,它是指政府采用公開競爭方式依法選擇社會資本方,通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅表示,2014年之前,我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場化改革實(shí)踐,更多借鑒了國際上的特許經(jīng)營經(jīng)驗(yàn),特別是2003年在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營改革。其主要特征是特許經(jīng)營者擁有排他性權(quán)利、承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、收益主要來自使用者付費(fèi)。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以PFI模式為主的方向,項(xiàng)目收益來源高度依賴于政府付費(fèi)?!眳怯屑t指出,在過去近10年間,特許經(jīng)營模式被虛化弱化,社會資本主動創(chuàng)新、降本增效的動力不足,重建設(shè)輕運(yùn)營的現(xiàn)象突出。

相關(guān)問題引起重視。去年11月,為解決PPP領(lǐng)域存在的突出問題,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》,明確提出“政府和社會資本合作項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施”,并要求及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示,修訂后的《管理辦法》完善了特許經(jīng)營實(shí)施方式有關(guān)規(guī)定。明確特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目,并進(jìn)一步明確使用者付費(fèi)包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費(fèi),以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費(fèi)。對特許經(jīng)營實(shí)施方式進(jìn)行列舉,包含“新建/改擴(kuò)建—運(yùn)營—移交(BOT)”“新建/改擴(kuò)建—擁有并運(yùn)營—移交(BOOT)”“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)”等實(shí)施方式,并規(guī)定禁止通過建設(shè)-移交(BT)方式逃避運(yùn)營義務(wù)或墊資施工。

吳有紅認(rèn)為,作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營制度文件,此次管理新規(guī)對標(biāo)PPP新機(jī)制要求做了全面修訂,明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP模式,進(jìn)一步優(yōu)化了特許經(jīng)營全周期管理流程,在特許經(jīng)營協(xié)議訂立、特許經(jīng)營協(xié)議履行、特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范?!翱梢灶A(yù)期,修訂后的《管理辦法》,將推動特許經(jīng)營模式全面回歸,為確保PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行奠定制度基礎(chǔ),對規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、強(qiáng)化新政策執(zhí)行效力意義重大?!?/p>

哪些屬于新規(guī)的特許經(jīng)營?

公益屬性,杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象

對于使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,除了身邊的收費(fèi)高速公路、地鐵外,還有哪些項(xiàng)目?此次修訂的管理辦法第二條明確,交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等適用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動。

前兩年出現(xiàn)過一些特許經(jīng)營項(xiàng)目被叫停的情況。那么特許經(jīng)營的本質(zhì)是什么?它適用于哪些項(xiàng)目?

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出,管理新規(guī)第三條、第四條對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營外延內(nèi)涵進(jìn)行了更為明確細(xì)致的規(guī)定。其中,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營者排他性權(quán)利、項(xiàng)目產(chǎn)出的公益屬性。

第四條提到的“政府就項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營與社會資本開展合作,不新設(shè)行政許可”,明確規(guī)定,禁止無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)以及通過前述擅自增設(shè)的行政許可事項(xiàng)向特許經(jīng)營者收費(fèi),增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。

這也是此次管理新規(guī)著力解決的項(xiàng)目不規(guī)范問題。它進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍,商業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營,禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設(shè)行政許可并收費(fèi),杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象,回歸特許經(jīng)營項(xiàng)目公益屬性。

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編輯: 趙凡

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薛濤

目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位,此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長,北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理,湖南大學(xué)兼職教授,沈陽工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授,華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授,中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師,天津大學(xué)特聘講師,國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)<?,世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂<摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委,并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨(dú)立董事。

在PPP專業(yè)領(lǐng)域,薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。

20世紀(jì)90年代初期,薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理,其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn),曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù),對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任,著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。

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