第一，什么是公共產(chǎn)品。一般以為公共產(chǎn)品區(qū)別于私人產(chǎn)品的重要特征在于該產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。長(zhǎng)期以來(lái)，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗以及社會(huì)利益集團(tuán)的博弈等因素，人們相信，某種產(chǎn)品只要具備上述特征中的任何一條，它便是公共產(chǎn)品而必須由政府提供。但事實(shí)上，更多的產(chǎn)品并不同時(shí)具備上述兩條特征。某些產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但卻具有排他性，成為俱樂(lè)部性的公共產(chǎn)品；某些產(chǎn)品具有非排他性，但它的使用量達(dá)到一定水平后又具有競(jìng)爭(zhēng)性，成為擁擠性的公共產(chǎn)品。顯然這類產(chǎn)品雖具有某種公共產(chǎn)品的特征，但又不全然是公共產(chǎn)品，至多是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品可以不由政府獨(dú)家提供，成為PPP的首選。更有甚者，那些被視為絕對(duì)的公共產(chǎn)品的產(chǎn)品，如司法、國(guó)防等，也因時(shí)代的變化而漸漸變成某種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也可以實(shí)行PPP，《PPP革命》一書(shū)中列舉的英美監(jiān)獄的情況便是例子。由此推想，法國(guó)的“海外兵團(tuán)”，即雇傭軍提供的國(guó)防服務(wù)似乎也可以從這里找到答案。

第二，什么是核心政府服務(wù)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的擴(kuò)大，對(duì)政府的職能提出了挑戰(zhàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，公共產(chǎn)品特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供應(yīng)遵循比較優(yōu)勢(shì)原則。如果政府提供服務(wù)比市場(chǎng)提供更具優(yōu)勢(shì)時(shí)，就應(yīng)該由政府提供。但現(xiàn)實(shí)的情況往往出人意料，由于政府的治理結(jié)構(gòu)迥異于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，在商業(yè)項(xiàng)目中，政府機(jī)構(gòu)難以形成像企業(yè)機(jī)構(gòu)那樣的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制；政府行政層次的組織方式，相對(duì)于企業(yè)的組織方式，不僅信息搜尋和傳遞成本高，而且決定了它是風(fēng)險(xiǎn)厭惡性的，從而創(chuàng)新不足。凡此種種使政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面處于比較劣勢(shì)。這種劣勢(shì)不僅構(gòu)成政府和社會(huì)資本合作興起的條件，也成為政府職能轉(zhuǎn)變的原因。那么，什么是核心政府服務(wù)？按照《PPP革命》一書(shū)的理解，政府的基本職責(zé)是“提供一種我們可用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們?cè)谝?guī)則含義上存在的分歧以及強(qiáng)制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則”。這實(shí)際上是表明政府的核心服務(wù)是制度的生產(chǎn)。建立和維持一整套法律和制度體系，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是政府的主要功能。如果說(shuō)政府還是“有責(zé)任照顧社會(huì)中的窮人和其他弱勢(shì)群體”，為他們提供公共產(chǎn)品的話，提供的最佳方式不是生產(chǎn)，而是購(gòu)買(mǎi)。因?yàn)椤癙PP的本質(zhì)在于公共部門(mén)不再是購(gòu)買(mǎi)一項(xiàng)資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購(gòu)買(mǎi)一整套服務(wù)”。

第三，什么是私營(yíng)部門(mén)。基礎(chǔ)設(shè)施投資浩大，傳統(tǒng)上認(rèn)為這是構(gòu)成私營(yíng)部門(mén)不愿或無(wú)力從事基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要原因，因此只能由政府從事，但是現(xiàn)代金融理論和金融技術(shù)的發(fā)展，可以針對(duì)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同的融資方式，這些設(shè)計(jì)既可針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的全流程，也可針對(duì)項(xiàng)目的某個(gè)或某幾個(gè)環(huán)節(jié)。這種因項(xiàng)目而異、因流程而異量體裁衣式的金融工程，衍生了多種融資形式，諸如JV、BOO、 BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，這從《PPP革命》一書(shū)列舉的眾多案例中可窺見(jiàn)一斑?；A(chǔ)設(shè)施工程和金融工程相結(jié)合架起了社會(huì)資金與基礎(chǔ)設(shè)施的橋梁，不僅使資金籌措問(wèn)題大為改觀，更為重要的是它使私營(yíng)部門(mén)的性質(zhì)也發(fā)生了變化。有別于傳統(tǒng)的私人資本，金融工程所籌措的資金是具有社會(huì)性的，它是通過(guò)不同的金融工具在金融市場(chǎng)上向社會(huì)大眾募集的，這些社會(huì)大眾是最終的所有者或債權(quán)人。相形之下，那些基礎(chǔ)設(shè)施的投資公司或運(yùn)營(yíng)公司，即便具有私人性質(zhì)，也是不完全擁有最終剩余索取權(quán)的代理公司，從這個(gè)意義上講，在多數(shù)情況下，PPP下的私營(yíng)部門(mén)已不再是原來(lái)純粹意義上的私營(yíng)部門(mén)。

由上所述，PPP不僅影響我們賴以活動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給，而且更為深刻地影響著我們的社會(huì)關(guān)系，調(diào)整著我們的社會(huì)角色?；蛟S從這個(gè)角度，我們可以理解作者為什么在書(shū)名中使用“革命”一詞。

PPP在中國(guó)

PPP 的實(shí)質(zhì)在于充分發(fā)揮政府（公共）部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，兼顧效率和公平的互補(bǔ)性合作，核心在于公私的伙伴關(guān)系，只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作。反思依靠地方融資平臺(tái)來(lái)投資運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，其弱點(diǎn)也正在于此。盡管這種模式不再與私營(yíng)部門(mén)對(duì)立，從而有別于傳統(tǒng)的依靠政府出資、準(zhǔn)事業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，但是，畢竟還未脫胎換骨，僅演進(jìn)為政府主導(dǎo)、私營(yíng)部門(mén)從屬的關(guān)系，與真正的伙伴關(guān)系還相去甚遠(yuǎn)。也正因?yàn)槿绱?，其投資理念、運(yùn)營(yíng)原則、項(xiàng)目管理與純粹的商業(yè)考慮明顯分野，并在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)不斷產(chǎn)生沖突。商業(yè)的不可持續(xù)性導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有投資運(yùn)營(yíng)模式的不可靠性。從這個(gè)意義上講，構(gòu)建公私伙伴關(guān)系是PPP模式在中國(guó)健康發(fā)展的真諦，是基礎(chǔ)設(shè)施管理體制和投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的關(guān)鍵。

目前，在中國(guó)發(fā)展基于公私伙伴關(guān)系真正意義上的PPP模式的條件已經(jīng)成熟。一方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及居民收入的持續(xù)提高，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和服務(wù)的需求日益旺盛，并且范圍日趨廣泛，不僅是“硬”的基礎(chǔ)設(shè)施，而且擴(kuò)展到諸如文化、教育、醫(yī)療、體育、環(huán)保、 養(yǎng)老等為數(shù)眾多的“軟”的服務(wù)領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域，投資門(mén)檻低而質(zhì)量要求高，需求個(gè)性化而呈現(xiàn)多樣性，市場(chǎng)變化快而需靈敏度，私營(yíng)部門(mén)具有天然的適應(yīng)能力，成為PPP大發(fā)展的有利環(huán)境。另一方面，隨著中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化的中后期，以投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷史使命告一段落，中國(guó)政府職能也因此由建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由此決定，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，市場(chǎng)開(kāi)始起決定性作用。提供公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境并加以監(jiān)管執(zhí)行成為公共服務(wù)型政府的第一要?jiǎng)?wù)，反映在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格形成和不間斷地提供公共服務(wù)的專業(yè)性監(jiān)管體系和能力正在建立，開(kāi)始為PPP健康發(fā)展提供制度保障。

正是基于對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化的深刻認(rèn)識(shí)，基于對(duì)全面建成小康社會(huì)所要求的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)追求，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的歷史任務(wù)。其中，PPP模式登上舞臺(tái)。2014年9月23日，財(cái)政部頒布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，同年12月2日國(guó)家發(fā)改委頒布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這兩個(gè)文件一道對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，成為新時(shí)期我國(guó)發(fā)展PPP模式的綱領(lǐng)性文件。隨后財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，對(duì)PPP操作進(jìn)行了詳盡說(shuō)明。更具有標(biāo)志性意義的是2015年4月25日，國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，把PPP模式納入統(tǒng)一的制度框架。

編輯： 陳丹丹