時間： 2024-04-10 10:16
來源： 央視中國之聲
作者： 薛濤
《財經(jīng)》視頻：薛濤談中國式PPP的“前世今生”與“獨樹一幟”
薛濤：二法將出，以二維法分析特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系
薛濤評1098號文：PPP行穩(wěn)致遠的進一步，無關(guān)緊縮或釋放
讀薛濤解析環(huán)保PPP之“幾不可能三角”：思維碰撞殊途同歸
附E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長對新規(guī)的撰文解讀全文：
從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史新階段角度
解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》修訂
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的修訂發(fā)布，不僅要從PPP在中國的四個階段發(fā)展來追溯，更要從社會主義現(xiàn)代化國家新征程下如何發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的高度來把握。
上世八九十年代，由國家計委主導(dǎo)的特許經(jīng)營試點，以外資的招商引資為出發(fā)點，為公用事業(yè)的市場化發(fā)起了開端。此后市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進特許經(jīng)營并全面落地，開始了特許經(jīng)營市場化改革的第二階段，并由此為基本商業(yè)模式，誕生了當(dāng)下供水、環(huán)保及燃氣等領(lǐng)域主要的上市公司。2014年啟動的以“政府與社會資本合作（PPP）”為關(guān)鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營范疇推廣到了PFI的非運營類，并伴隨著后者的過度發(fā)展而在去年進行了及時調(diào)整?！蛾P(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長期性綱領(lǐng)性文件。在上述的四個階段里，改革始終在路上，與時俱進，想要深入領(lǐng)會政策，就需要從時代背景和未來趨勢中，來獲得深刻的認識和對趨勢的預(yù)判。
第一階段的PPP，為我國引進了不僅是當(dāng)時急缺的外資，更是先進的管理經(jīng)驗，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業(yè)一樣，在跟隨和學(xué)習(xí)中，國內(nèi)企業(yè)隨著自身能力增長逐漸成為了特許經(jīng)營的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國企占有了更多的優(yōu)勢。第三階段，伴隨著外部大形勢上地方政府對拉動基建投資的過度依賴，和由此對融資訴求的進一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對融資能力提出更高要求，由此進一步加大了國企的優(yōu)勢，甚至變成了國有施工企業(yè)的主導(dǎo)，背離了通過市場化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領(lǐng)域需要重新激發(fā)民企的活力，也是對此趨勢帶來的負面影響的強力糾偏，其背后，出發(fā)點是發(fā)揮民企創(chuàng)新優(yōu)勢帶動公共服務(wù)效率提升的唯一核心目標(biāo)。
進一步而言，重工程輕運營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱債風(fēng)險的提升，確實是第三階段PPP推進中帶來的主要問題，相對而言主要來源是非特許經(jīng)營類的PFI模式，因其不具備真正的運營屬性。但同時我們也要關(guān)注到，特許經(jīng)營本身的成熟模式在這方面也不能說完全沒有一點異化。因此，特許經(jīng)營管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經(jīng)營，把PFI模式排除在外；一方面也要對特許經(jīng)營中一些過度濫用的行為進行調(diào)整。之所以對特許經(jīng)營本身也要有更高的要求，這也是宏觀環(huán)境上城鎮(zhèn)化速度相對減緩，基礎(chǔ)設(shè)施總體解決了從無到有，需要逐步解決從有到優(yōu)的時代大背景下的產(chǎn)物。
從這個時代大背景和更長期的趨勢來理解，PPP第四階段的全面轉(zhuǎn)型，控制隱性負債本身是“表”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。對這個長期核心任務(wù)的深刻認知，才能不受來自咨詢、工程等業(yè)務(wù)相關(guān)者的抵觸情緒影響。修訂版的目標(biāo)就是精準(zhǔn)的去遏制第三階段PPP中前述各個要素所帶來的新增隱性債務(wù)的負面影響，明確的糾正相關(guān)的重工程輕運營傾向，大力的聚焦以提升運營效率為中心，為了在建立長期主義和激勵相融的良好機制中，鼓勵創(chuàng)新和技術(shù)進步，促進政府和不同所有制企業(yè)各自之間的清晰邊界，以優(yōu)勢互補，增量分享，總體最優(yōu)為導(dǎo)向，進而在政企合作的市場機制中培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的土壤。
從以上的認識出發(fā)，我認為對《特許經(jīng)營管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點：
一、 規(guī)范調(diào)整方向
發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，首先就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過于粗放的狀態(tài)，此處在PPP中對應(yīng)的就是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過度負債拉動經(jīng)濟的模式。
修訂版進一步明確終結(jié)了與BT相關(guān)的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過分散在各處的一些條款和改動，實質(zhì)性叫停了本輪PPP中與我國國情結(jié)合而演化出的具有BT拉長性質(zhì)的PFI，比如叫停與后者緊密聯(lián)系的可用性付費（第二十二條）。類似的，還包括第七條結(jié)尾再次明確“禁止在建設(shè)工程完成后直接將項目移交政府，或者通過提前終止協(xié)議等方式變相逃避運營義務(wù)?！?再比如二十一條“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序”有關(guān)規(guī)定也是為了控制大型施工企業(yè)借此套取工程的現(xiàn)象，但并未禁止運營階段的特許經(jīng)營項目在政府允許的條件下進行轉(zhuǎn)讓，并在第四十條也增加了“特許經(jīng)營項目涉及運營主體實質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項的，應(yīng)當(dāng)及時書面告知相關(guān)行業(yè)主管部門”有關(guān)規(guī)定，由此建立了特許經(jīng)營項目轉(zhuǎn)讓的基本流程，有利于保持健康的特許經(jīng)營的二級市場。
編輯： 李丹
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理，湖南大學(xué)兼職教授，沈陽工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜?，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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