時間： 2024-04-10 10:16
來源： 央視中國之聲
作者： 薛濤
目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現(xiàn)新設(shè)行政許可或以虛擬的特許經(jīng)營“權(quán)”模式來借道違規(guī)融資。所以在第四條中強調(diào)不新設(shè)行政許可，在第三條之不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓（避免特許經(jīng)營虛擬化）不可以實施特許經(jīng)營。
特許經(jīng)營模式的本質(zhì)，就應(yīng)該聚焦使用者付費類，修訂版及時補充了使用者付費的兩種類型之一的政府代收費的穿透型認定（第六條）。并在第十九條“將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要標準。”考慮到當下即便是特許經(jīng)營在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過度的大背景下，也存在著過度建設(shè)和帶來隱債的風險，為進一步約束，在第二十二條中提到政府付費“只能按規(guī)定補貼運營，不能補貼建設(shè)成本”。暗含建設(shè)成本的回收，需要從最終使用者支付的價格中來得到支撐。可見此處需要深入理解的是，落實公共服務(wù)對應(yīng)的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營運營健康發(fā)展的重要支撐點。
融資配套制度始終是特許經(jīng)營的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營所推進的金融創(chuàng)新做了確認：在二十七條及二十八條將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準的適配特許經(jīng)營，并且總體避免了前述的隱債風險。
二、劃清政府與市場邊界，建立穩(wěn)定、清晰、公平的政企合作模式
新質(zhì)生產(chǎn)力解讀中強調(diào)的發(fā)展新型生產(chǎn)力相關(guān)的深化改革的一部分——高標準的市場體系和要素流動，就需要政府和市場的邊界清晰，制度明確，行為可預(yù)期。這對發(fā)揮市場和企業(yè)的活力至關(guān)重要。其實，PPP市場化改革的初衷也與此相一致。近年來，國家在中國特色社會主義的相關(guān)制度建設(shè)中取得了不少進展。本修訂版一方面跟進了其他相關(guān)文件的進展，也在PPP的相關(guān)領(lǐng)域?qū)Υ俗龀隽素暙I。
比如，修訂版第四條中比征求意見稿多出的一條，非常值得關(guān)注：“禁止以基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營名義濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。”第五條的合理分配風險的描述；包括第五十四條，合理區(qū)分了行政復(fù)議訴訟（對行政管理）和仲裁民事訴訟（對等主體之間）。尤其在第五十六條到五十九條，大幅增加對地方政府越矩行為的約束，并且都有其它已發(fā)布的相關(guān)政策法規(guī)與之配套。這方面還包括第六十三條里新增的對投訴流程的安排。信息公開是保障一項制度得到良好運行的重要舉措，文中對此也有強調(diào)公開競爭的要求，有二十二條對政府公開代收使用者付費的收支明細的要求，和四十七條里依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺對外“及時”公開的要求。
三、明確各方職責分工
一項管理制度要與經(jīng)濟社會以及行業(yè)發(fā)展需求相適配，既要劃清政府和市場的邊界，也需厘清政府各工作部門管理責權(quán)。修訂版強調(diào)了發(fā)改委的牽頭推進職責、地方政府的主體責任，明確了行業(yè)主管部門在國家發(fā)改委牽頭協(xié)調(diào)下依法開展相關(guān)工作的職責，以及財政部門的預(yù)算管理和財經(jīng)監(jiān)管職責。同時，《管理辦法》理清了特許經(jīng)營項目固定資產(chǎn)投資管理程序，也即特許經(jīng)營方案審批以及項目審批、核準、備案程序由誰審批、如何審查等基本建設(shè)程序問題。
此外，正如前文所述，未來基于使用者付費的特許經(jīng)營，價格將是保障特許經(jīng)營項目穩(wěn)定性和發(fā)展的十分重要的因素。文件也明確了價格測算應(yīng)征求發(fā)改系統(tǒng)的地方價格主管部門的意見和符合價格政策（第十九條、二十三條）。
四、提質(zhì)增效，釋放活力，培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力
培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的學習報告中提到，要打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力的卡點堵點，發(fā)揮科技創(chuàng)新的作用，培養(yǎng)高科技、高效能、高質(zhì)量的特征，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要改造提升，對新興產(chǎn)業(yè)要培育壯大。對于特許經(jīng)營的應(yīng)用領(lǐng)域，前者為主，后者也有緊密相關(guān)的部分。
要達到上述目標，必然要激發(fā)民營投資的積極參與，因為他們更敢于承擔不確定性的風險，和探索各種創(chuàng)新的模式。
于此角度，特別重要的是修訂版的第三十四條：“特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有?！痹赑PP的第三階段出現(xiàn)了特許經(jīng)營項目的付費從“承包制”內(nèi)涵回到“報銷制”的傾向，需要深入領(lǐng)會本條款的含義，和以激勵相容為內(nèi)核的市場化的核心目標，進而實現(xiàn)激發(fā)民間投資積極性的政策目的。
實現(xiàn)上述目的，除了技術(shù)創(chuàng)新，商業(yè)模式創(chuàng)新也是PPP中提升效率實現(xiàn)共贏的重要途徑，由此就需要更多的開發(fā)受益者付費的新模式，并通過模式創(chuàng)新或技術(shù)創(chuàng)新找到增量收益。第二十二條提到的獲得與特許經(jīng)營項目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式取得收益就是其中一個重要的突破方向。
提升效率是PPP的首要目的，特許經(jīng)營管理辦法兩版的第一條都有明示：“ 為鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”的要求。而在新版中，這個首要目標得到了充分的強調(diào)，包括第四條“政府鼓勵并支持特許經(jīng)營者提升效率、降低成本，增進社會公眾福祉”，第十一條再次強調(diào)“特許經(jīng)營項目提出的主要目的，應(yīng)當為發(fā)揮社會資本在經(jīng)營管理、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，促進民間投資，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量效率?！?/p>
總之，新質(zhì)生產(chǎn)力在傳統(tǒng)的市政公共服務(wù)領(lǐng)域的培育和發(fā)展，不但需要該領(lǐng)域發(fā)揮技術(shù)升級和信息智能技術(shù)、綠色技術(shù)的作用，更需要更高質(zhì)量的市場機制，用更高水平的特許經(jīng)營管理來激發(fā)市場主體的新動能，修訂版的特許經(jīng)營管理辦法為PPP的第四階段的健康發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
執(zhí)筆：E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長 薛濤
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理，湖南大學兼職教授，沈陽工業(yè)大學環(huán)境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學特聘講師，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜遥澜玢y行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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