4月8日，國(guó)家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》進(jìn)行了修訂并發(fā)布。修訂后的管理辦法為PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行奠定了制度基礎(chǔ)，并且規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，改進(jìn)了特許經(jīng)營(yíng)管理程序。

央視中國(guó)之聲就此采訪國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長(zhǎng)于文濤、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤進(jìn)行解讀。

薛濤應(yīng)邀對(duì)以上特許經(jīng)營(yíng)新規(guī)進(jìn)行撰文解讀，本文文末另附薛濤2000多字解讀全文。為讀者更好了解和理解新規(guī)提供參考。

據(jù)央視中國(guó)之聲報(bào)道，國(guó)家發(fā)展改革委近日會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這是2015年以來(lái)，對(duì)《管理辦法》首次進(jìn)行修訂，修訂后的新辦法將從2024年5月1號(hào)起施行。

修訂后的《管理辦法》，規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，改進(jìn)了特許經(jīng)營(yíng)管理程序。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，這是我國(guó)政府和社會(huì)資本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。著力解決基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域近年來(lái)暴露出的民營(yíng)企業(yè)入場(chǎng)難等問(wèn)題。

修訂后的管理辦法，作為政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制實(shí)施后的首個(gè)制度文件，厘清了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與政府和社會(huì)資本合作PPP的關(guān)系，也就是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的PPP模式。

國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長(zhǎng)于文濤介紹：“《管理辦法》中主要涵蓋了交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等系列相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，《管理辦法》的修訂發(fā)布是規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的重要制度建設(shè)舉措，有利于保障民營(yíng)資本投資效益，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率。”

要深入理解此次修訂的變化和意義，首先要從政府和社會(huì)資本合作，即PPP在我國(guó)的發(fā)展改革入手。上世紀(jì)八九十年代，以招商引資為出發(fā)點(diǎn)的特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，為公用事業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)起了開端。此后，市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)，并全面落地，開始了特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革的第二階段；2014年啟動(dòng)以PPP為關(guān)鍵詞的改革，作為市場(chǎng)化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營(yíng)范疇推廣到了民間主動(dòng)融資，也就是PFI的非運(yùn)營(yíng)類；第四階段則是2023年11月《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的印發(fā)以及此次《管理辦法》的修訂，明確提出，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，PFI模式正式退出歷史舞臺(tái)。

圖注：PFI分類，詳見薛濤2016年11月發(fā)布于財(cái)政部ppp中心微信公號(hào)的相關(guān)ppp四分類的文章，詳見如下鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。此外，薛濤在《薛濤解析中國(guó)式環(huán)保PPP》一書中，也做了更詳細(xì)的闡述。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅表示：“PPP就是政府和社會(huì)資本，反映的是一種合作的理念，體現(xiàn)在具體項(xiàng)目里，有兩種模式：一種模式叫特許經(jīng)營(yíng)，另一種模式叫PFI。去年二月統(tǒng)計(jì)顯示，PPP項(xiàng)目89%都屬于政府付費(fèi)，或者是可行性缺口補(bǔ)助。有一部分使用者付費(fèi)，但是，付費(fèi)的規(guī)模不大，中間還有缺口就要政府來(lái)補(bǔ)。簡(jiǎn)單來(lái)講，絕大部分都屬于PFI的項(xiàng)目。這樣的一種偏離，違背了PPP的一個(gè)本源和初衷。”

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的兩種主要類型之一，已有上百年的歷史，其主要特征是特許經(jīng)營(yíng)者擁有排他性權(quán)利，承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，收益主要來(lái)自使用者付費(fèi)。而PFI模式也被認(rèn)為是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過(guò)度負(fù)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式。為此，《管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式，明確禁止通過(guò)建設(shè)、移交，也就是BT的方式，逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)或墊資施工，實(shí)質(zhì)性叫停了PFI模式。

央視中國(guó)之聲采訪薛濤，解讀特許經(jīng)營(yíng)管理辦法新規(guī)

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示：“英國(guó)PFI模式產(chǎn)生了泰晤士水務(wù)，但是在國(guó)際市場(chǎng)上沒(méi)有太多的聲音。所以從國(guó)際市場(chǎng)上實(shí)踐來(lái)看，PFI相對(duì)較難操作，對(duì)國(guó)情要求極高，即使在國(guó)外沒(méi)有形成普遍的模式。而特許經(jīng)營(yíng)作為法國(guó)模式，現(xiàn)在走到了東南亞、南美等，大部分的發(fā)展中國(guó)家都在使用?！?/span>

《管理辦法》直面特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域焦點(diǎn)問(wèn)題，最大程度保障了特許經(jīng)營(yíng)各方合法權(quán)益。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年新中標(biāo)的PPP項(xiàng)目中，由民營(yíng)企業(yè)牽頭的項(xiàng)目數(shù)量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年僅占18.33%，上一階段PPP模式也因此受到眾多質(zhì)疑，被認(rèn)為偏離了PPP本源，制約而非推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。

編輯： 李丹