一、有必要建立PPP雙軌制

凌晨四點(diǎn)，筆者仍在與畢馬威KPMG的PPP咨詢部門(mén)總監(jiān)李煒先生討論，而討論焦點(diǎn)就來(lái)自于中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開(kāi)孟的《我國(guó)應(yīng)建立雙軌制PPP制度體系》，此文闡述：

使用者付費(fèi)類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP模式，是PPP模式的兩種基本類(lèi)型。對(duì)于使用者付費(fèi)類(lèi)PPP模式，要求采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，向項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收取費(fèi)用，用以回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP項(xiàng)目，則通過(guò)政府向項(xiàng)目提供的公共服務(wù)支付購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用使得私人部門(mén)能夠回收項(xiàng)目前期建設(shè)投資及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP模式，在英國(guó)稱為PFI，在法國(guó)稱為CP。英國(guó)由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的私有化程度很高，使得使用者付費(fèi)類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)PPP模式很少使用。因此，英國(guó)習(xí)慣于將PPP與PFI模式視為同一個(gè)概念，英國(guó)人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP。與此對(duì)照的是，法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域私有化程度相對(duì)較低，目前還存在大量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)同屬于PPP模式的具體實(shí)現(xiàn)形式，并分別制定相關(guān)法律對(duì)兩類(lèi)PPP模式予以規(guī)范?！?/p>

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式，應(yīng)加快推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)立法工作。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP模式，與特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式的合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制、模式選擇等存在重大區(qū)別。對(duì)其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，應(yīng)將更多精力放在如何推動(dòng)政府采購(gòu)領(lǐng)域的深化改革，研究制定出臺(tái)采購(gòu)主體資格確認(rèn)，采購(gòu)交易價(jià)格形成，采購(gòu)程序規(guī)范，采購(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定以及跟蹤、監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

此文與E20研究院院長(zhǎng)傅濤在今年7月份發(fā)表的《PPP的熱與惑》（詳細(xì)文章請(qǐng)點(diǎn)擊底部原文鏈接）的觀點(diǎn)不謀而合（與近期劉世堅(jiān)律師的《PPP里真的不一定有特許經(jīng)營(yíng)》一文中也有共鳴），且引用了財(cái)政部PPP中心和諸位專(zhuān)家對(duì)國(guó)際PPP的研究成果。《PPP的熱與惑》中在梳理清楚特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)兩種概念的區(qū)別后，明確提出以下分類(lèi)：

二、為了純潔隊(duì)伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營(yíng)范圍了！

筆者近期受財(cái)政部PPP中心推薦，擔(dān)任某地方PPP示范項(xiàng)目專(zhuān)家組組長(zhǎng)，闊別兩年后重回PPP咨詢一線，并與其他兩位PPP專(zhuān)家，畢馬威總監(jiān)邢佶勇和中倫律師事務(wù)所律師周蘭萍默契合作，與這第二波PPP熱潮中的實(shí)務(wù)操作再度貼近，對(duì)當(dāng)前有關(guān)PPP（包括特許經(jīng)營(yíng)）諸多規(guī)定之間的矛盾給基層業(yè)務(wù)操作帶來(lái)的困惑有了深度的體驗(yàn)，并結(jié)合近兩年在E20研究院對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)注研究，有了更清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)于某些問(wèn)題“如鯁在喉，不吐不快”。

李主任文章中的闡述已經(jīng)接近了“理清PPP和特許經(jīng)營(yíng)之間關(guān)系”的目標(biāo)，但也許顧及部委感知，尚未撕破最后的面紗。而發(fā)改委近期又重啟了特許經(jīng)營(yíng)立法，不出意外，環(huán)保行業(yè)依然會(huì)按慣性被納入特許經(jīng)營(yíng)的范圍。值此時(shí)，事關(guān)PPP健康發(fā)展之大計(jì)，筆者只好粗魯?shù)貥?biāo)題黨一下，為了純潔隊(duì)伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營(yíng)范圍了！    

三、從環(huán)境服務(wù)定價(jià)說(shuō)開(kāi)去

對(duì)于為何要將環(huán)保從特許經(jīng)營(yíng)管轄范圍中開(kāi)除出去，在以上幾篇文章中已有深刻而準(zhǔn)確的描述，而筆者將從另一個(gè)角度再次闡述下這個(gè)問(wèn)題。

受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)陳陽(yáng)記者采訪，筆者對(duì)10月15日發(fā)改委價(jià)格機(jī)制改革若干意見(jiàn)發(fā)表了評(píng)論，后成文《一視同仁不可取》。陳陽(yáng)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)很高，言談中一起梳理了一些模糊的概念，提煉了環(huán)境服務(wù)定價(jià)的特性，并由此可以看到，對(duì)環(huán)保類(lèi)公共服務(wù)的PPP項(xiàng)下的采購(gòu)不符合特許經(jīng)營(yíng)的特征——即作為“使用者付費(fèi)”的基本出發(fā)點(diǎn)。

說(shuō)到此處，必須提到，除了財(cái)政部一些列PPP相關(guān)文件以外，國(guó)家發(fā)改委的“2014（2724）號(hào)文”也是一個(gè)受到PPP業(yè)內(nèi)廣泛認(rèn)可，有突出進(jìn)步的指導(dǎo)性文件，其中明確規(guī)定了以下內(nèi)容：

（二）操作模式選擇

1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

那么，我們可以清晰地看到，環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目，按照E20研究院的環(huán)境服務(wù)分析“九宮格”，主要分為兩類(lèi)：

一類(lèi)是市政設(shè)施中有關(guān)環(huán)保的范圍，包括污水及各種垃圾的處理。無(wú)論按以往慣例采用BOT方式，還是將前端污水管網(wǎng)或者垃圾收集整合打包，其實(shí)都不存在使用者付費(fèi)的形式。結(jié)合在陳陽(yáng)采訪文章中梳理的觀點(diǎn)，所謂“使用者付費(fèi)”，其實(shí)本質(zhì)上屬于受益者付費(fèi)模式，目前在環(huán)保領(lǐng)域，這樣的付費(fèi)模式尚無(wú)法建立。而另外一些市政公共服務(wù)內(nèi)容，包括供水、燃?xì)?、公交、地鐵等，甚至包括地下管廊（面向機(jī)構(gòu)使用者），都是采取的受益者付費(fèi)的模式，其對(duì)應(yīng)特許經(jīng)營(yíng)的制度和內(nèi)在基本邏輯，都是天生為社會(huì)投資人直接向受益者收費(fèi)為特征而存在。

編輯： 李丹