而環(huán)保的外部性特征，導(dǎo)致其很難建立向受益者付費(fèi)的系統(tǒng)，我們?cè)谏鲜鲞@類(lèi)市政環(huán)保的交集領(lǐng)域，目前采取的都是污染者付費(fèi)的制度，這是污水處理費(fèi)收取和亟待建立的垃圾處理費(fèi)收取的理論基礎(chǔ)，這也是今年3月1日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》中，將污水處理費(fèi)統(tǒng)一列為行政事業(yè)性收費(fèi)（而不是之前少數(shù)幾個(gè)省市所規(guī)定的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)）的理論基礎(chǔ)。

作為行政事業(yè)型收費(fèi)，收取后將納入財(cái)政預(yù)算并專(zhuān)項(xiàng)支付給自己的專(zhuān)營(yíng)市政公司（即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的B方陣企業(yè)），或者PPP的社會(huì)投資方（即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的A方陣企業(yè)）。在這樣的制度里，就不可能存在PPP社會(huì)資本的使用者（即便我們把其泛化為污染者）直接收取費(fèi)用的可能。目前在國(guó)內(nèi)，在市政環(huán)保領(lǐng)域，無(wú)論特許經(jīng)營(yíng)推行12年來(lái)的所有市場(chǎng)化項(xiàng)目，還是PPP2.0時(shí)代的創(chuàng)新示范項(xiàng)目，在這個(gè)模式上都沒(méi)有也無(wú)法根本性突破。

那么，在這個(gè)模式里，無(wú)論是否包括管網(wǎng)或者前端收集，政府都是一方面按行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)定，向居民、企業(yè)按污染者付費(fèi)模式，收取處理費(fèi)并納入財(cái)政，另一方面轉(zhuǎn)而由財(cái)政根據(jù)協(xié)議以“照付不議”為原則向環(huán)保企業(yè)支付處理費(fèi)用。因此，這些屬于典型的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。將污水處理費(fèi)視為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，將其歸為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，或者考慮補(bǔ)貼的存在而歸為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，毫無(wú)疑問(wèn)，這是與上述一系列文件產(chǎn)生沖突的。

補(bǔ)充一下，作為存在經(jīng)營(yíng)性可能的中水目前商業(yè)應(yīng)用空間極其有限，幾乎沒(méi)有可自由開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性?xún)?nèi)涵，垃圾發(fā)電收入也是在政府高度約束下的成本補(bǔ)充，其屬性也背離經(jīng)營(yíng)性實(shí)質(zhì)，無(wú)法改變其政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本特征，不應(yīng)該因?yàn)檫@兩類(lèi)特殊附屬品的極其有限的存在，而模糊了其市政項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的本質(zhì)。

第二類(lèi)環(huán)保項(xiàng)目，處于九宮格的環(huán)境維度，即目前在水十條黑臭水體治理要求下涌現(xiàn)的大量的環(huán)境修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目，由于各種明顯的原因，連污染者付費(fèi)制度往往都無(wú)法建立，是完全屬于依賴(lài)地方財(cái)政支付的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。此外，在城市小流域治理PPP項(xiàng)目中，類(lèi)似南寧那考河項(xiàng)目，將河道治理和市政污水處理等打包的項(xiàng)目，具有環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式特征，但也只是把前兩類(lèi)的特性相疊加，在支付模式上，當(dāng)然也無(wú)法產(chǎn)生使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)。

雖然財(cái)政部希望在PPP領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)投資方通過(guò)商業(yè)開(kāi)發(fā)形成一定的收入補(bǔ)償政府的財(cái)政支付不足，但是，由于其最有盈利價(jià)值的土地開(kāi)發(fā)的“一二級(jí)開(kāi)發(fā)分離”的基本制度與PPP模式相抵觸，最大的收益者付費(fèi)的基礎(chǔ)不存在，或者大部分治理項(xiàng)目在老城區(qū)，早無(wú)土地開(kāi)發(fā)的空間，社會(huì)投資人能夠獲得的商業(yè)開(kāi)發(fā)空間與利潤(rùn)，和其依賴(lài)財(cái)政支付（無(wú)論政府是否有行政事業(yè)型收費(fèi)為補(bǔ)充）的比例來(lái)看，幾乎是九牛一毛；而且偶爾存在的經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目本身往往與環(huán)保相關(guān)度低，可以輕松分離、單獨(dú)建項(xiàng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)（比如配套地下管廊建設(shè)、供水或者地塊商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式）。

在這兩類(lèi)最大量的項(xiàng)目以外，個(gè)別環(huán)保治理項(xiàng)目，存在污染者直接支付的情況，比如污染者存在的工業(yè)治理或者礦山修復(fù)的項(xiàng)目，屬于第三方治理中“在環(huán)保壓力下污染企業(yè)與環(huán)保治理企業(yè)直接委托的企業(yè)行為”范疇，卻往往又不屬于PPP的范疇，更不在本文所描述的范圍。

四、結(jié)論

2003年，為大力推進(jìn)PPP在市政領(lǐng)域的應(yīng)用，建設(shè)部126號(hào)文發(fā)揮了巨大的作用，其成績(jī)不可忽視，其經(jīng)驗(yàn)卻依然缺乏總結(jié)。而值此“PPP成為國(guó)家基本國(guó)策深化推進(jìn)”之際，如果依然將特許經(jīng)營(yíng)出于部委利益進(jìn)行泛化擴(kuò)張（這個(gè)一直是中國(guó)國(guó)情特色），那么，將帶來(lái)特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)在邏輯的混亂和各種文本規(guī)定的沖突：

1、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要求政府作為公共服務(wù)的買(mǎi)方和社會(huì)資本作為服務(wù)提供的賣(mài)方之間是內(nèi)在平等關(guān)系，與被特許經(jīng)營(yíng)的政府作為監(jiān)管方監(jiān)管下的直接用戶(hù)（受益者）的買(mǎi)方與社會(huì)資本的服務(wù)提供賣(mài)方的關(guān)系有本質(zhì)的不同，帶來(lái)了爭(zhēng)議解決應(yīng)該走行政訴訟和民事訴訟的不同。

2、上一個(gè)要素，進(jìn)一步帶來(lái)了概念混淆導(dǎo)致在環(huán)保領(lǐng)域建立社會(huì)資本契約精神的妨礙，而這是這個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)PPP最重要的基礎(chǔ)。因?yàn)樵诃h(huán)保領(lǐng)域，目前同時(shí)急需社會(huì)資本專(zhuān)業(yè)能力和資金補(bǔ)充，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，對(duì)于環(huán)境治理公司而言，首要任務(wù)是保障環(huán)境治理效果的達(dá)成。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的要求下，社會(huì)投資人的所有行為其實(shí)只能針對(duì)政府的治理需求，基本沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性的空間存在。實(shí)際上前期各類(lèi)示范項(xiàng)目也都充分表現(xiàn)了這樣的特征，因此，高度依賴(lài)政府支付信用是上述兩類(lèi)環(huán)保項(xiàng)目共同的顯著特征，而將其歸為經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則會(huì)稀釋這個(gè)重要的特征。

3、對(duì)于在市政環(huán)保領(lǐng)域已成國(guó)際慣例的“照付不議”模式和服務(wù)價(jià)格管理機(jī)制，兩者相混淆造成了按“保底量”支付和調(diào)價(jià)機(jī)制理解上的紊亂，例如，近期熱炒的西寧市政府污水處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)江蘇鵬鷂環(huán)保集團(tuán)有限公司的支付違約問(wèn)題。

總之，將環(huán)保繼續(xù)劃歸特許經(jīng)營(yíng)，必然帶來(lái)前述各類(lèi)文件（包括財(cái)政部、發(fā)改委其他一系列PPP制度建設(shè)文件）中各種內(nèi)在邏輯的混亂，不利于環(huán)保PPP的針對(duì)性有效推進(jìn)。而在國(guó)家日益重視環(huán)境治理的大背景下，面對(duì)十萬(wàn)億的環(huán)保治理投資需求缺口，財(cái)政部PPP中心主任焦小平近期發(fā)言提到“目前經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目大部分開(kāi)發(fā)完畢，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將成為PPP的一個(gè)主要領(lǐng)域的判斷”與此不謀而合。

(來(lái)源：E20環(huán)境平臺(tái)  作者：薛濤   發(fā)布時(shí)間：2015-11-10）

編輯： 李丹