時間： 2018-01-08 09:36
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 劉世堅
近日來，中國式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號”。戲謔之下，其實更多的是迷茫、無奈和自嘲，也許還有幾分“山雨欲來、烏云壓城”的擔憂。2018，PPP到底會往何處去？PPP各路玩家又當如何自處？
時近年關(guān)，十二年一遇的“旺年”就要來到，在國內(nèi)火了整整三年的PPP卻開始大幅度降溫。近日來，中國式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號”。戲謔之下，其實更多的是迷茫、無奈和自嘲，也許還有幾分“山雨欲來、烏云壓城”的擔憂。2018，PPP到底會往何處去？PPP各路玩家又當如何自處？
我們說“三大關(guān)系”決定中國PPP的基本走向。一是央地之間財權(quán)與事權(quán)分配的關(guān)系（下稱“央地關(guān)系”），二是部際之間的權(quán)責關(guān)系（下稱“部際關(guān)系”），三是市場主體與游戲規(guī)則之間的博弈關(guān)系（下稱“市場關(guān)系”）。自2017年7月全國金融工作會議召開以來，央地關(guān)系并無顯著變化，但是隨著金融風(fēng)險防控被提升至影響國家安全的高度，地方債問題毫無懸念地再度浮出水面，與PPP各路玩家相克相生的一些或明或暗的游戲規(guī)則（如名股實債、小股大債、固定回報、入庫退庫、央企盛宴等等）也隨之變奏。財政部的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）（下稱“92號文”）、國資委的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號）（下稱“192號文”）、國家發(fā)改委的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2017〕2059號）（下稱“2059號文”）等一系列重磅文件，雖然側(cè)重點各不相同，但其真正值得關(guān)注的看點，其實是文件背后若隱若現(xiàn)的部際關(guān)系和市場關(guān)系的嬗變，以及由此帶來的PPP中國路徑的調(diào)整。以下對此進行詳細分析。
第一、立法進度趨緩，施政和投資預(yù)期有不確定性。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（下稱“《PPP條例》”）于2017年7月發(fā)布，一度引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議?？傮w來看，《PPP條例》在鎖定共識方面所做出的努力還是值得點贊的，但其受到前述三大關(guān)系的掣肘也是顯而易見的。而在PPP冷風(fēng)頻吹的季節(jié)里，PPP的頂層設(shè)計貌似進入停擺狀態(tài)，更遑論后續(xù)需要全面跟進的體系性立法。毋庸諱言，對于PPP領(lǐng)域的施政和投資來說，這種頂層設(shè)計缺位的局面多持續(xù)一天，不確定性的陰影也就會多籠罩一日。在各類新規(guī)層出不窮的日子里，以什么樣的姿勢走什么樣的路，才能確保項目合規(guī)及投資安全，是中國PPPers需要著重考慮的問題。
第二、部委聚焦本位，加強風(fēng)險防控與疏導(dǎo)。
在金融風(fēng)險防控趨嚴趨緊的大勢之下，各大部委行會優(yōu)先要做的，一定是響應(yīng)中央精神，聚焦本位，從本職工作出發(fā)，從嚴從緊，做好金融風(fēng)險防控。財政部如此，國資委亦如此。國家發(fā)改委在2059號文中力挺民間資本、鼓勵盤活存量、強調(diào)規(guī)范履約、點名債務(wù)風(fēng)險，乃至于證監(jiān)會網(wǎng)站近日發(fā)布的“關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第2915號（經(jīng)濟發(fā)展類144號）提案（《關(guān)于建立PPP退出機制的提案》）的答復(fù)”，重在風(fēng)險疏導(dǎo)，無疑也是與此相向而行的政策信號。因此，至少在今年以內(nèi)，后續(xù)其他部委行會倘若持續(xù)跟進，則基于其法定職責范圍，采取PPP相關(guān)風(fēng)險防控和疏導(dǎo)工作，肯定會是各類PPP新文件、新政策、新導(dǎo)向的基本邏輯。
第三、“半壁江山”搖擺，政府付費類項目歧路徘徊。
自2014年以來實施的PPP項目，大概六成以上屬于政府付費類的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，占據(jù)中國PPP半壁江山有余。但其興也勃焉，其衰也忽焉，政府付費類項目在PPP方陣中首當其沖，可能即將面臨較大調(diào)整。究其原因，無外乎以下幾點。
其一，此類項目多由中西部市縣政府發(fā)起，地方財政實力有限，政府付費能力不足。而且，過去兩到三年的大干快上，“10%”的天花板在很多地區(qū)被實際突破，已經(jīng)是公開的秘密?；痤A(yù)算也只是杯水車薪而已。
其二，此類項目的主力軍（央企）受到92號文和192號文的雙重壓力，逐漸失去參與此類項目的若干基本前提（見下文），存在整體戰(zhàn)略性撤退的可能。
其三，也是受到前兩點因素的影響，財政部門、金融機構(gòu)和財務(wù)投資人對此類項目的態(tài)度轉(zhuǎn)冷。很多地方的政府付費類項目入庫難、融資難已成常態(tài)。即便是已經(jīng)入庫的此類項目，也有很多在為保庫而憂心忡忡。
第四、“主打套路”受限，新型市場關(guān)系有待形成。
作為一個純粹的舶來品，PPP模式在中國的推行和落地，首先需要面對一個問題，就是PPP模式本身與中國現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策之間的矛盾與沖突。在2014年之前的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營時代，中國的PPPers（或可稱之為Concessioners）花費了很大的力氣，才得以營造出一個頗具中國特色的特許經(jīng)營生態(tài)圈。雖說缺乏頂層設(shè)計，而且主要局限于市政公用事業(yè)行業(yè)，但是圈內(nèi)的游戲規(guī)則相對明晰，玩家和玩法都相對穩(wěn)定，不慍不火地也搞了二十多年。
自2014年以來，PPP的適用領(lǐng)域擴大，主要玩家和玩法都發(fā)生顯著改變。從行業(yè)類別、項目類型、融資方式、回報機制、績效考核、退出路徑等各個方面，市場主體和游戲規(guī)則之間都呈現(xiàn)出相互交叉博弈的熱鬧場景，并形成了包括名股實債、小股大債、基金投資、股權(quán)回購等一系列主打套路。作為PPP模式創(chuàng)新（意味著和現(xiàn)行政策法規(guī)之間的沖撞）的必然結(jié)果，某些合規(guī)層面的禁忌或紅線（如土地收支兩條線）也會在特定條件下呈現(xiàn)“戰(zhàn)略性”收縮，一些灰色地帶和“創(chuàng)新模式”由此產(chǎn)生（也包括一些繞道PPP而行的變相融資手法，如“政府購買服務(wù)”），直到相關(guān)禁令出臺，再另謀出路。此為PPP領(lǐng)域市場關(guān)系的舊常態(tài)。而在金融風(fēng)險防控的大背景之下，更新的、合規(guī)的和穩(wěn)定的市場關(guān)系尚未形成，大多數(shù)市場主體正在駐足觀望。
編輯： 李丹
劉世堅律師畢業(yè)于美國杜克大學(xué)法學(xué)院（Duke University School of Law），現(xiàn)為君合律師事務(wù)所合伙人、君合金融與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)部北京負責人，同時也是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了國內(nèi)諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)立法及培訓(xùn)工作。目前，劉律師還受邀參與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（U
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