仍以TOD和產(chǎn)業(yè)新城為例。TOD的理論體系相對完整，相關(guān)理念在軌道交通業(yè)內(nèi)也可謂深入人心，國家和地方都不乏政策背書，但是實(shí)操層面卻舉步維艱。而反觀產(chǎn)業(yè)新城，情況恰恰與之相反。產(chǎn)業(yè)新城的理論體系并不十分完備，中央和地方也并未專門出臺與之相關(guān)的政策法規(guī)，但是憑借著理念先行、實(shí)踐先行，這個(gè)領(lǐng)域不僅有大批項(xiàng)目先后落地實(shí)施，而且還在合規(guī)層面對與之有關(guān)的政策形成了倒逼效應(yīng)。二者之間的對比十分鮮明。之所以形成這種局面，并非理論研究和理論體系的搭建無關(guān)緊要，而是因?yàn)橄嚓P(guān)投融資模式和項(xiàng)目實(shí)操所需要面對和紓解的問題過于復(fù)雜，各方(特別是政府方)態(tài)度也過于急迫，并且涉及到大量存量資產(chǎn)處置，以及不同利益主體之間關(guān)系的梳理與博弈。在此情況下，純粹做增量的產(chǎn)業(yè)新城，確實(shí)比增量與存量并重的TOD或TOR(Transit-Oriented-Renewal，“公共交通引導(dǎo)城市更新”)更容易取得進(jìn)展。但是產(chǎn)業(yè)新城模式的可持續(xù)發(fā)展，仍然有賴于理論體系的搭建，以及政策與法律體系的配套。該補(bǔ)的課還得補(bǔ)，否則前景難料。

2. “EOD+PPP”及XOD相關(guān)理念有助于促成基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制的突圍。

2018年8月31日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號)，明確倡導(dǎo)“EOD”理念，強(qiáng)調(diào)探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)立試點(diǎn)并予以支持。同時(shí)提到加快出臺《關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》，采取多種方式支持對實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)支撐作用強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境效益顯著的PPP項(xiàng)目?！癊OD+PPP”的概念引人矚目。(舊文參閱：PPP相關(guān)新規(guī)回顧與簡析(20180827-0902))

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如需形成對資金瓶頸的有效突破，并不由此引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重大關(guān)切，需要理順前文述及的理論、理念和項(xiàng)目實(shí)踐之間的關(guān)系，并通過政策引導(dǎo)和項(xiàng)目試點(diǎn)的方式實(shí)現(xiàn)突圍。在這方面，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)邁出了重要一步。不過考慮到PPP模式目前所面臨的調(diào)整壓力，這個(gè)政策導(dǎo)向確實(shí)來得略晚。倘若能早一到兩年出臺，局面應(yīng)該大有不同。盡管如此，我們還是要給生態(tài)環(huán)境部一個(gè)大大的贊。

EOD理念以及與之同源的TOD、TOR、XOD等等(以下統(tǒng)稱“XOD”)，無論是否與PPP模式相結(jié)合，都有望從以下兩個(gè)方面彌補(bǔ)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式及理念的先天不足，值得推廣并付諸實(shí)踐。

其一，關(guān)注并解決一個(gè)本質(zhì)問題，即基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所需資金從哪里來，到哪里去，又從何處回收以保持可持續(xù)發(fā)展的問題。唯有建立合理可行的溢價(jià)回收機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)內(nèi)部化，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對于巨額資金的初始要求、使用效率及后續(xù)補(bǔ)給的循環(huán)需求才有活水之源，否則必將成為長期吞噬政府財(cái)力的黑洞，與日俱增，難以為繼。

其二，符合基礎(chǔ)設(shè)施投融資需要遵循的“四可準(zhǔn)則”——項(xiàng)目可行、財(cái)政可承受、融資可到位、回報(bào)可實(shí)現(xiàn)。

首先，項(xiàng)目可行。以XOD理念推行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，更易擴(kuò)展并發(fā)揮此類項(xiàng)目的外部效應(yīng)，促進(jìn)項(xiàng)目自身與外部環(huán)境之間的協(xié)同發(fā)展，從而優(yōu)化和增強(qiáng)其可行性。

其次，財(cái)政可承受。XOD注重基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)內(nèi)部化的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和周邊土地及相關(guān)資源利用一體化的理念，從設(shè)計(jì)合理的社會經(jīng)濟(jì)布局入手，以“多規(guī)融合”的綜合性規(guī)劃提高社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投入效應(yīng)，全面改善生產(chǎn)環(huán)境和生活質(zhì)量，從而帶動(dòng)周邊土地及相關(guān)商業(yè)資源的較快增值，并反哺基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)投入及運(yùn)維，緩解政府的財(cái)政壓力，最終形成基礎(chǔ)設(shè)施投資與其外部效應(yīng)受益者之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系(舊文參閱：“XOD+PPP”模式簡析及相關(guān)政策建議)。

再次，融資可到位。XOD理念及相關(guān)設(shè)計(jì)對于政府付費(fèi)資金來源的拓展，如能在政策導(dǎo)向及制度設(shè)計(jì)層面獲得充分保障，則前文所述的基礎(chǔ)設(shè)施投融資內(nèi)在邏輯可以得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可融資性也會水漲船高。

最后，回報(bào)可實(shí)現(xiàn)。基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)的受益者并不局限于基礎(chǔ)設(shè)施的直接使用者。所有受益群體實(shí)質(zhì)上都可以視為基礎(chǔ)設(shè)施的使用者，而XOD理念設(shè)計(jì)之下的受益者負(fù)擔(dān)制度，在廣義上也屬于使用者付費(fèi)的范疇。類似污水處理和垃圾焚燒項(xiàng)目，表面上的付費(fèi)主體是政府，但取之于民，用之于民。通過擴(kuò)大使用者的覆蓋范圍，增加政府付費(fèi)的資金來源，XOD可以使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資回報(bào)可望亦可及。

如果我們能夠在一定范圍以內(nèi)重構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的主流理念，并以項(xiàng)目試點(diǎn)的方式突圍，促發(fā)相關(guān)政策導(dǎo)向與執(zhí)行層面的聯(lián)動(dòng)，未嘗不可以在后PPP時(shí)代為基礎(chǔ)設(shè)施投融資找到一條新路。

作者簡介

劉世堅(jiān)，現(xiàn)任北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理，是國家發(fā)改委、財(cái)政部定向邀請入庫的PPP專家，同時(shí)擔(dān)任中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇理事會副秘書長、中國國際工程咨詢公司戰(zhàn)略研究院第二屆專家學(xué)術(shù)委員會專家、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會城市軌道交通項(xiàng)目PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定委員會專家、國家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法立法小組成員、環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會成員、亞洲開發(fā)銀行注冊專家、E20產(chǎn)業(yè)研究院特約研究員。

劉世堅(jiān)自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了諸多經(jīng)典PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與實(shí)施，并深度參與PPP立法工作，分別為國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財(cái)政部、證監(jiān)會及多個(gè)省市提供PPP立法建議，為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓(xùn)班授課近百場。目前，劉世堅(jiān)正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務(wù)、為西安市城市軌道交通項(xiàng)目提供總體投融資規(guī)劃咨詢服務(wù)，并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項(xiàng)目(德陽市旌陽區(qū)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項(xiàng)目)綜合評審與咨詢、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會組織的軌道交通項(xiàng)目PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，以及聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會的PPP法律環(huán)境總體框架研究。

編輯： 汪茵