從嚴(yán)格合規(guī)的項(xiàng)目比例來(lái)看，“十三五”期間，垃圾焚燒項(xiàng)目中，嚴(yán)格符合上文所述合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的比例只有28.69%，這一比例在餐廚垃圾處理項(xiàng)目中為34.44%，環(huán)衛(wèi)三年以上項(xiàng)目的合規(guī)率僅為10.30%。

其次是使用者付費(fèi)的非PPP的特許經(jīng)營(yíng)，其合規(guī)性略差于嚴(yán)格入庫(kù)的PPP項(xiàng)目，雖然理論上這些都屬于PPP的范圍，但是由于此類項(xiàng)目的收入來(lái)源為使用者付費(fèi)，與財(cái)政無(wú)關(guān)，所以不走PPP流程也是非常安全和普遍的。典型的項(xiàng)目類型主要包括以供水、供電、供氣為代表的市政公共服務(wù)的a類項(xiàng)目。另外需要注意的是，在固廢處理行業(yè)中，餐廚垃圾處理及建筑垃圾處理原則上有明確的使用者(污染者)，理論上可以以a類項(xiàng)目方式開展。但一方面餐廚垃圾、建筑垃圾處理均有一定公共服務(wù)屬性，另一方面我國(guó)污染者付費(fèi)的機(jī)制尚未得到全面實(shí)施，地方政府仍需提供一定的補(bǔ)貼，不能達(dá)到完全的使用者(污染者)付費(fèi)水平。

第三，是有政府補(bǔ)貼的非PPP特許經(jīng)營(yíng)。圖中標(biāo)尺可以看出，因?yàn)橐蕾囌Ц叮祟愴?xiàng)目不走PPP程序已經(jīng)接近合規(guī)性的灰度邊緣，(主要原因在于財(cái)金〔2014〕113號(hào)文的附2名詞解釋規(guī)定：“政府付費(fèi)，是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。”)。值得注意的是，環(huán)保領(lǐng)域尤其是固廢末端處理的項(xiàng)目普遍具備下列兩大特征，使其雖然屬于“政府付費(fèi)”范圍卻能以非PPP的特許經(jīng)營(yíng)模式來(lái)操作，也正是市場(chǎng)“用腳投票”的原因。一是，項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)具有某種“設(shè)施產(chǎn)權(quán)”屬性，其原因是“廠區(qū)”可以被合法運(yùn)營(yíng)，反之如果政府惡意違約則在法理上社會(huì)資本可以關(guān)閉設(shè)施拒絕服務(wù)，但關(guān)閉可能給城市功能帶來(lái)某種損傷，也就是我們說(shuō)的具有“關(guān)閉權(quán)”。二是，項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行計(jì)費(fèi)可以按量結(jié)算(如垃圾焚燒和餐廚垃圾處理等都是按垃圾處理量結(jié)算)，并在項(xiàng)目交付界面上按質(zhì)交接和考核，由此這類項(xiàng)目實(shí)際上與隱性債務(wù)無(wú)關(guān)。實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，“十三五”期間，垃圾焚燒項(xiàng)目中采用非PPP的特許經(jīng)營(yíng)模式的比例達(dá)到71.31%，這一比例在餐廚垃圾處理類則達(dá)到65.56%。

而在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域中，含有運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(主要指末端處理設(shè)施、有量?jī)r(jià)機(jī)制的中轉(zhuǎn)站、有使用者付費(fèi)的公廁等-b類)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目(如環(huán)衛(wèi)+焚燒、環(huán)衛(wèi)+填埋、環(huán)衛(wèi)+餐廚等)，由于打包了一定比例的含有運(yùn)營(yíng)屬性的相關(guān)資產(chǎn)(末端設(shè)施)，具有一定使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，與上述有政府補(bǔ)貼的非PPP特許經(jīng)營(yíng)類末端處置項(xiàng)目有些類似，仍在合規(guī)的灰度邊緣，但風(fēng)險(xiǎn)則大了一些?！笆濉逼陂g中標(biāo)的3年以上環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中，此類型占比為0.22%。

第四，是大于三年的純環(huán)衛(wèi)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。服務(wù)周期較長(zhǎng)(>3年)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目(不含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不滿足政府購(gòu)買服務(wù)不超過(guò)3年的要求，因此并不嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)。但由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的主要固定資產(chǎn)(車輛)折舊年限一般為8年左右，導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)的3年周期并不能有效利用固定資產(chǎn)的全部?jī)r(jià)值。目前的解決方案是通過(guò)“3×n+m”的形式簽訂協(xié)議。其中“3”為政府購(gòu)買服務(wù)的最長(zhǎng)年限-3年，“n”為框架協(xié)議循環(huán)次數(shù)即在3年到期后續(xù)簽的次數(shù)，“m”為剩余年數(shù)。最常見(jiàn)為7~9年，即3×2+1~3×3，此種結(jié)構(gòu)下充分利用了環(huán)衛(wèi)車輛的一個(gè)折舊周期，對(duì)社會(huì)資本而言達(dá)到投資資金的最大化利用，而對(duì)于政府方而言則降低了折舊成本從而在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下降低了服務(wù)價(jià)格，這就是這種形式內(nèi)在的市場(chǎng)的合理性。該模式順利開展需要每個(gè)周期結(jié)束后的絕對(duì)續(xù)約，而最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于承諾續(xù)簽并沒(méi)有任何政策文件的支持，其合規(guī)性存在一定的不確定性。該模式已完全脫離合規(guī)，但由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的財(cái)政支付資金有預(yù)算保障，而且其運(yùn)營(yíng)屬性帶來(lái)了客戶對(duì)其服務(wù)的依賴，因此采用這種類型仍處于合理的灰度之內(nèi)?！笆濉逼陂g中標(biāo)的3年以上環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中，此類型占比為82.34%，在PPP這兩年受阻后變得更加普遍。

第五，是非PPP特許經(jīng)營(yíng)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目。服務(wù)周期較長(zhǎng)(>3年)的非PPP特許經(jīng)營(yíng)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目(不含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))屬于純政府付費(fèi)，沒(méi)有使用者付費(fèi)機(jī)制，因此不適用特許經(jīng)營(yíng)，不合規(guī)且合理性較低。類似的還有含有非運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(主要指不含量?jī)r(jià)機(jī)制的中轉(zhuǎn)站、無(wú)使用者付費(fèi)的公廁等-c類)的非PPP特許經(jīng)營(yíng)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，同樣沒(méi)有使用者付費(fèi)機(jī)制。此兩類項(xiàng)目有較大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，“十三五”期間中標(biāo)的3年以上環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中占比為7.14%。

編輯： 趙凡