時間： 2021-02-19 09:39
來源： 中國固廢網(wǎng)
作者： E20研究院整理
以PPP在市場上的合規(guī)情況為例，上圖中的數(shù)字是采用某一類合規(guī)或不合規(guī)的模式的項(xiàng)目數(shù)量在該類型所有項(xiàng)目數(shù)量中的占比，這些百分比非常強(qiáng)烈的體現(xiàn)了市場力量與政策力量博弈的結(jié)果。市場的力量所帶來的結(jié)果就是“用腳投票”，什么模式穩(wěn)定、什么模式好，從市場中就能得到答案。但是值得注意的是，并非所有市場上存在的模式都是沒有合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的，這也是政策有形的手和市場無形的手背后博弈的一部分。2020年我們看到，無論是垃圾焚燒還是環(huán)衛(wèi)，嚴(yán)格合規(guī)的項(xiàng)目比例越來越低了。因?yàn)樽詮呢?cái)政部PPP規(guī)則出臺后，市場經(jīng)過一段時間后發(fā)現(xiàn)這個規(guī)則不好用，但是地方政府還是要融資要把項(xiàng)目落地，前面提到的三大關(guān)系發(fā)揮作用，于是各種不合規(guī)的模式就出現(xiàn)了，正如魯迅先生說過，“世上本沒有路，只是走的人多了也就有了路”。
比如特許經(jīng)營的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目(推薦閱讀→又見環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營，長沙垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站預(yù)中標(biāo)公示(附專家點(diǎn)評);13億萬載縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化市場化項(xiàng)目用特許經(jīng)營合規(guī)否?，合規(guī)瑕疵會導(dǎo)致什么結(jié)果?這個事很難一語斷之。基于此，我們將環(huán)保行業(yè)部分領(lǐng)域常見的市場化模式進(jìn)行整理，形成了一條關(guān)于合規(guī)性分析的二維坐標(biāo)，橫坐標(biāo)表示的是合規(guī)性維度，圖中由右至左的合規(guī)的嚴(yán)格性逐漸下降。雖然“存在即合理”，但合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)不能忽視，同時，合理性強(qiáng)度進(jìn)一步影響風(fēng)險(xiǎn)(所謂法不責(zé)眾)，而不合理的則無法落地。打個比方來看，就如同在白天交通繁忙的時候闖紅燈，和半夜十二點(diǎn)夜深人靜的時候闖紅燈相比，肯定后者的安全系數(shù)高一些，雖然后者合理性更高，但是不代表后者合法合規(guī)。
由右向左來看：
首先是“嚴(yán)格合規(guī)”，標(biāo)準(zhǔn)是要符合各部委的各個法規(guī)體系內(nèi)的全部規(guī)則。這里面最基礎(chǔ)的就是如果是PPP項(xiàng)目，首先要入財(cái)政部的項(xiàng)目庫。值得注意的是，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目與大部分末端治理項(xiàng)目存在較大的資產(chǎn)屬性差異，最直觀的是其資產(chǎn)規(guī)模輕、周期短、投資小。傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)更符合政府購買服務(wù)要求，而PPP的引入帶來了了范圍廣、內(nèi)容多、周期長的環(huán)衛(wèi)市場化項(xiàng)目類型，因此在圖中不同位置出現(xiàn)較多，相對復(fù)雜。
從項(xiàng)目種類來看，河道治理項(xiàng)目在當(dāng)前形勢下能落地肯定會嚴(yán)格合規(guī);而嚴(yán)格合規(guī)的末端處理(有運(yùn)營屬性的b類)項(xiàng)目，一般通過BOT的形式開展，既要在財(cái)政部PPP庫內(nèi)，同時也會簽訂特許經(jīng)營協(xié)議;而三年期及以內(nèi)類型的環(huán)衛(wèi)采用購買服務(wù)模式，也是嚴(yán)格合規(guī)的。(根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》(財(cái)政部令第102號)，“政府購買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年;在預(yù)算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同”，因此服務(wù)周期小于等于3年的環(huán)衛(wèi)購買服務(wù)項(xiàng)目是嚴(yán)格合規(guī)的)。
但需要注意的是“購買服務(wù)”不能用于采購設(shè)工程，由于這方面要求極其嚴(yán)格，因此不屬于我們討論的合規(guī)灰度范圍內(nèi)，而是 “可行”與“不可行”的本質(zhì)區(qū)別。另一方面，3年以上環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目較為復(fù)雜，目前來看有采用PPP模式(d類)、僅特許經(jīng)營模式、購買服務(wù)模式三大類，按照前文所述嚴(yán)格合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)來看，僅在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫內(nèi)的PPP項(xiàng)目(無論是否含有基建以及基建是否具有運(yùn)營屬性)，受財(cái)承空間的管控，才是嚴(yán)格合規(guī)和絕對安全。
2019年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號)，其中明確提出“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”，進(jìn)一步收緊對PPP項(xiàng)目財(cái)承空間的要求，導(dǎo)致后續(xù)許多大范圍、長周期的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目無法通過PPP模式開展。一定程度上變相壓制了環(huán)衛(wèi)市場化的高速推進(jìn)，我們認(rèn)為這個情況并不合理。正如前文所述，當(dāng)政策背離合理性時，市場的力量是“用腳投票”，因此環(huán)衛(wèi)的非合規(guī)“創(chuàng)新”才如此多發(fā)。
編輯： 趙凡
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投、中建環(huán)能等上市公司獨(dú)立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn)，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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