導(dǎo)讀：近日，《中國(guó)金融》雜志發(fā)表清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級(jí)專家、中國(guó)水網(wǎng)金牌專欄作家羅桂連深度稿一篇。羅桂連認(rèn)為，近年大力推動(dòng)的PPP模式對(duì)特定類型的項(xiàng)目具有體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，但在國(guó)內(nèi)全面推廣的條件尚未成熟。

地方政府融資平臺(tái)模式是國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的主流模式，近年大力推動(dòng)的PPP模式對(duì)特定類型的項(xiàng)目具有體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，但在國(guó)內(nèi)全面推廣的條件尚未成熟。做實(shí)做強(qiáng)規(guī)范融資平臺(tái)，積極審慎穩(wěn)妥推進(jìn)PPP，協(xié)同發(fā)揮兩種不同模式的優(yōu)勢(shì)，用20年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，逐步實(shí)現(xiàn)政府項(xiàng)目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

建設(shè)性政府債務(wù)

公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在巨額政府債務(wù)有其客觀必然性?？紤]公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府債務(wù)和資金平衡，應(yīng)當(dāng)放在30年以上的考察周期中，而不僅是短期財(cái)政收支平衡問題。

第一，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成巨額建設(shè)性負(fù)債無法回避。國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域普遍未建立起足夠水平的使用者付費(fèi)機(jī)制，政府要發(fā)起項(xiàng)目并維持正常運(yùn)營(yíng)提供公共服務(wù)，依賴項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流普遍做不到，大部分項(xiàng)目都需要政府提供持續(xù)的資金支持。提供這種資金支持，衍生于政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施提供基本公共服務(wù)的政治責(zé)任，無法逃避，實(shí)質(zhì)上也無法完全轉(zhuǎn)移。實(shí)際上，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有效壽命與投資回收期很長(zhǎng)，往往可以提供定期、穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的預(yù)期收入，有條件承擔(dān)較高的財(cái)務(wù)杠桿率，通過長(zhǎng)期債務(wù)融資方式籌集建設(shè)資金是國(guó)際通行做法，只是各國(guó)的主流融資方式存在差異。國(guó)內(nèi)城市化建設(shè)速度史無前例，在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目集中超前建設(shè)的高峰期，政府當(dāng)前財(cái)力根本無法足額提供資金，政府只能通過各種形式的負(fù)債來填補(bǔ)巨額資金缺口。巨額存量債務(wù)的逐步消化和實(shí)質(zhì)性解決，要靠20～30年甚至更長(zhǎng)時(shí)期地方政府財(cái)力的增長(zhǎng)，靠居民收入提高后能承擔(dān)更高水平的公用事業(yè)收費(fèi)水平，靠盤活存量資產(chǎn)等方式的組合利用。沒有必要否認(rèn)巨額建設(shè)性債務(wù)的存在，也沒有必要過度擔(dān)心償債壓力造成財(cái)政危機(jī)，但確實(shí)需要較長(zhǎng)時(shí)期才能清償建設(shè)性債務(wù)。

第二，不同的政府負(fù)債方式在政府承擔(dān)償債責(zé)任方面具有同一性。在國(guó)際上看，地方政府債券、融資平臺(tái)與PPP模式是三種最為主流的形式，國(guó)內(nèi)目前也已經(jīng)形成這三種模式并存的局面。地方政府債券是顯性化的政府負(fù)債形式，直接體現(xiàn)在政府當(dāng)前的債務(wù)余額中。融資平臺(tái)是代替政府融資，融資平臺(tái)為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資所形成的建設(shè)性債務(wù)，實(shí)質(zhì)上就是政府債務(wù)，只是暫時(shí)顯示在融資平臺(tái)的會(huì)計(jì)報(bào)表上，沒有直接體現(xiàn)在政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之中。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目中，絕大部分項(xiàng)目都需要或多或少，甚至完全依靠政府在PPP合同期內(nèi)的未來支付義務(wù)，在需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，未來的政府付費(fèi)確定無疑，實(shí)質(zhì)上也是政府建設(shè)性債務(wù)。

第三，融資平臺(tái)仍是國(guó)內(nèi)地方政府融資的主流渠道。2014年9月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)，明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。43號(hào)文力求將國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式從融資平臺(tái)主導(dǎo)，一步轉(zhuǎn)向“地方政府債券+PPP”，該文執(zhí)行已有兩個(gè)完整年度。以2016年為例，當(dāng)年發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券1.17萬(wàn)億元，截至2016年底簽約PPP項(xiàng)目總投資額3.6萬(wàn)億元，估計(jì)當(dāng)年通過PPP模式形成固定資產(chǎn)投資不超過8000億元，兩種方式實(shí)際解決的投資不超過2萬(wàn)億元。當(dāng)年全國(guó)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資118878億元，其中地方政府項(xiàng)目投資不低于8萬(wàn)億元，可見主要融資模式還是地方政府融資平臺(tái)?？梢院侠眍A(yù)計(jì)，由于其他兩種模式在國(guó)內(nèi)還無法成為主流，在未來10年內(nèi)，融資平臺(tái)的主流地位仍然難以撼動(dòng)。

兩種模式的分析

融資平臺(tái)是地方政府在現(xiàn)有財(cái)政體制和投融資體制下的重要實(shí)踐創(chuàng)新，是國(guó)內(nèi)近20年以來城鎮(zhèn)化領(lǐng)域和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主流融資渠道。在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的各類實(shí)施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風(fēng)險(xiǎn)分配與利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜，實(shí)施難度與不確定性也最高。目前還沒有在哪個(gè)國(guó)家取得普遍性的大范圍成功。國(guó)內(nèi)大規(guī)模推進(jìn)PPP實(shí)踐，還受到一些短期內(nèi)無法解決的因素的嚴(yán)重制約。

第一，融資平臺(tái)模式是各國(guó)普遍采用的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施模式。即使在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠發(fā)行市政債籌資，也還存在很多代替政府融資并組織項(xiàng)目實(shí)施的公共機(jī)構(gòu)(著名的有田納西河流域管理局、紐約新澤西港務(wù)局)。1972年，經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，紐約市與新澤西州政府聯(lián)合出資組建紐約新澤西港務(wù)局，管轄以紐約自由女神像為中心共約1500平方英里的區(qū)域，主營(yíng)業(yè)務(wù)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，資金來源主要來自基礎(chǔ)設(shè)施的使用者付費(fèi)及發(fā)行債券。曼哈頓所在的紐約港區(qū)是美國(guó)式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺(tái)公司的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，而并不是市政債、PPP或私有化模式，令人吃驚!

第二，融資平臺(tái)所積累的經(jīng)驗(yàn)與能力可以繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。國(guó)內(nèi)形形色色的融資平臺(tái)可以分為四類。一是綜合性平臺(tái)，如上海城投、杭州城投、武漢城投等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺(tái)已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢(shì)，融資成本低、組織項(xiàng)目建設(shè)效率高、運(yùn)營(yíng)管理能力強(qiáng)。二是專業(yè)性平臺(tái)，如京投公司、上海申通地鐵集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等，是某個(gè)特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累計(jì)完成投資達(dá)3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。三是園區(qū)性平臺(tái)，如上海金橋集團(tuán)有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司、西安高新控股有限公司等。它們主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。四是空殼型平臺(tái)。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模小、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。從數(shù)量上看第四類平臺(tái)占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？?，實(shí)際占比并不大，并不能代表融資平臺(tái)的主流。這類平臺(tái)公司是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識(shí)落后、金融市場(chǎng)運(yùn)作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)。這類平臺(tái)需要規(guī)范發(fā)展，其中有些可能會(huì)被淘汰或撤并。但絕對(duì)不能簡(jiǎn)單因?yàn)榇嬖谶@些不規(guī)范平臺(tái)，而否定所有的融資平臺(tái)。

編輯： 趙凡