第三，英國(guó)政府也不認(rèn)為PPP具有普適性。英國(guó)眾議院財(cái)政委員會(huì)在2012年對(duì)前20年的私人融資活動(dòng)(Private Finance Initiative，PFI)項(xiàng)目做了一個(gè)整體的評(píng)估，得出幾點(diǎn)重要結(jié)論：一是采購(gòu)程序復(fù)雜、耗時(shí)比較長(zhǎng)，一般需要2～3年項(xiàng)目才能完成采購(gòu)，融資成本相對(duì)比較高，最終通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)質(zhì)上會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)而不是減輕負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)物有所值;二是PFI項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長(zhǎng)期內(nèi)將加大政府未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān);三是PFI項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會(huì)由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)移出去;四是PFI項(xiàng)目合同期長(zhǎng)，難以根據(jù)未來(lái)實(shí)際情況與需求變化對(duì)合同條款進(jìn)行調(diào)整，缺乏靈活性。這是英國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)下議院對(duì)過(guò)去20年P(guān)FI實(shí)踐的一個(gè)官方的綜合性評(píng)價(jià)，主要指出PFI模式的不足之處，這對(duì)我國(guó)推進(jìn)PPP工作有很強(qiáng)的借鑒意義。實(shí)際上，英國(guó)的政治家雖然推崇PFI模式，將其作為成功經(jīng)驗(yàn)向其他國(guó)家推廣。但實(shí)務(wù)中，英國(guó)從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅(jiān)持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準(zhǔn)。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，1992～2014年P(guān)FI項(xiàng)目占英國(guó)整個(gè)公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒(méi)有超過(guò)20%。因此，不能將PFI視為英國(guó)采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國(guó)政府公共項(xiàng)目運(yùn)作的唯一模式。

PPP模式的制約因素

國(guó)內(nèi)PPP模式受到一些因素的嚴(yán)重制約，目前還不具備大規(guī)模推廣的基本條件。

一是缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)支持。國(guó)內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項(xiàng)部門規(guī)章，主要靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部?jī)刹块T發(fā)布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，主要體現(xiàn)在對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本資格、前期工作要求、實(shí)施機(jī)構(gòu)、入庫(kù)要求、操作程序、社會(huì)資本的選擇方式等方面。規(guī)范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權(quán)威性欠缺，難以取信于社會(huì)資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目帶來(lái)了實(shí)質(zhì)性困難。另外，PPP模式的內(nèi)在要求與現(xiàn)有預(yù)算、土地、稅收、融資、國(guó)資等法律規(guī)定存在不銜接的問(wèn)題，甚至有明顯沖突，增加了法律風(fēng)險(xiǎn)。

二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府從直接實(shí)施項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變?yōu)檎细鞣缴鐣?huì)資源用公共治理機(jī)制和市場(chǎng)化方式實(shí)施項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)從行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商的公共治理方式。這種轉(zhuǎn)變不可能在短期之內(nèi)完成，甚至?xí)?jīng)常出現(xiàn)政府行為不當(dāng)甚至違約的現(xiàn)象。2016年《政府工作報(bào)告》中指出，政府要帶頭講誠(chéng)信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這反映出這種現(xiàn)象的普遍性與嚴(yán)重性，對(duì)各級(jí)地方政府思維方式與行為方式的轉(zhuǎn)變，可謂前路漫漫。

三是缺乏眾多合格的候選社會(huì)資本。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本需要具備籌集穩(wěn)定、長(zhǎng)期、成本合適的巨額資金，按“百年工程標(biāo)準(zhǔn)”組織好項(xiàng)目建設(shè)，運(yùn)營(yíng)管理好項(xiàng)目資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)最佳社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益等方面的綜合能力。在推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設(shè)施、天然氣、供熱等少數(shù)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)批量的合格社會(huì)資本，占據(jù)比較高的市場(chǎng)份額。但是，在軌道交通、市政管網(wǎng)、環(huán)境治理、海綿城市等更多領(lǐng)域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會(huì)資本。近年在PPP領(lǐng)域唱主角的央企施工企業(yè)，融資能力與運(yùn)營(yíng)能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時(shí)間，并且難度很高。理論上，可以通過(guò)組建聯(lián)合體來(lái)整合不同類型機(jī)構(gòu)的能力，但由于聯(lián)合體的責(zé)任與利益劃分、連帶責(zé)任的法律界定、聯(lián)合體本身的不穩(wěn)定等問(wèn)題，挑戰(zhàn)也很明顯。

四是難以實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目現(xiàn)金流的融資模式?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模以億元、十億元、百億元為單位，依靠表內(nèi)融資或主體擔(dān)保，社會(huì)資本普遍無(wú)法承受。唯有通過(guò)以項(xiàng)目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)表外融資和有限追索，才有可能打破融資困局，為PPP模式提供穩(wěn)定的資金支持。不過(guò)，國(guó)內(nèi)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目普遍收費(fèi)不足，政府付費(fèi)項(xiàng)目又面臨低層級(jí)政府“小馬拉大車”、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、歷史欠債或違約問(wèn)題突出等現(xiàn)實(shí)因素的制約，難以普遍實(shí)現(xiàn)真正意義上的有限追索性質(zhì)的項(xiàng)目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產(chǎn)負(fù)債率和或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，不可持續(xù)。

五是缺乏批量的合格PPP咨詢項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。牽頭咨詢機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在PPP項(xiàng)目實(shí)施中特別重要，至少要有能力完成四個(gè)方面的工作：政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)踏實(shí)放心，堅(jiān)定決策層推進(jìn)項(xiàng)目的信心和決心;確保吸引多家符合項(xiàng)目需要的潛在投資者參加競(jìng)爭(zhēng)，形成充分、良性的競(jìng)爭(zhēng)局面，協(xié)助政府強(qiáng)中選優(yōu);除承擔(dān)自身專業(yè)任務(wù)外，還要對(duì)其他專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，利用自身的專家顧問(wèn)網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)其他中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)不足，承擔(dān)專業(yè)任務(wù)兜底的職能;落實(shí)項(xiàng)目招商進(jìn)度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時(shí)間表推進(jìn)項(xiàng)目。這種復(fù)合型高端人才的極度短缺，實(shí)質(zhì)性地制約了PPP項(xiàng)目的大規(guī)模實(shí)施。

兩種模式的協(xié)同發(fā)展

在PPP模式下，融資平臺(tái)仍然可以發(fā)揮積極性甚至主導(dǎo)性的作用。培育強(qiáng)平臺(tái)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路，也是積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP模式的前提和抓手。

第一，融資平臺(tái)承擔(dān)城市化建設(shè)起步期的資金籌集職責(zé)。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要全面啟動(dòng)并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設(shè)的新局面。此時(shí)，土地價(jià)格較低，招商引資剛開始還沒(méi)有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會(huì)資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺(tái)可以迎難而上?？梢哉f(shuō)，國(guó)內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺(tái)在初期融資中都起到絕對(duì)主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價(jià)賣地的地方，難以持續(xù)推進(jìn)城市化建設(shè)規(guī)劃的高水平落實(shí)。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺(tái)才有生存基礎(chǔ)。同樣，只有利用好融資平臺(tái)和土地財(cái)政兩個(gè)輪子，在當(dāng)前的財(cái)力約束和融資約束下，地方政府才能落實(shí)城市建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與目標(biāo)。

第二，培育強(qiáng)平臺(tái)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)PPP工作的主要抓手和當(dāng)務(wù)之急。從發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育強(qiáng)平臺(tái)的意義有：一是成為地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的人才積聚高地、經(jīng)驗(yàn)積累載體和對(duì)接各方資源的樞紐;二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資的蓄水池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)主體;三是擔(dān)任PPP等市場(chǎng)化項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險(xiǎn)緩釋主體、代表地方政府進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并且，當(dāng)PPP項(xiàng)目失敗時(shí)，融資平臺(tái)可以作為代表地方政府接盤處理遺留問(wèn)題的公共機(jī)構(gòu);四是社會(huì)資本異地投資PPP項(xiàng)目時(shí)，需要跟當(dāng)?shù)刂饕谫Y平臺(tái)親密合作實(shí)現(xiàn)合作共贏，這種合作可以體現(xiàn)為股權(quán)合作，也可以是共同開發(fā)，凝聚合力為PPP項(xiàng)目順利平穩(wěn)推進(jìn)創(chuàng)造條件。

編輯： 趙凡