附E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤解讀全文：

從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史新階段角度

解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》修訂

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的修訂發(fā)布，不僅要從PPP在中國的四個階段發(fā)展來追溯，更要從社會主義現(xiàn)代化國家新征程下如何發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的高度來把握。

上世八九十年代，由國家計委主導(dǎo)的特許經(jīng)營試點(diǎn)，以外資的招商引資為出發(fā)點(diǎn)，為公用事業(yè)的市場化發(fā)起了開端。此后市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營并全面落地，開始了特許經(jīng)營市場化改革的第二階段，并由此為基本商業(yè)模式，誕生了當(dāng)下供水、環(huán)保及燃?xì)獾阮I(lǐng)域主要的上市公司。2014年啟動的以“政府與社會資本合作（PPP）”為關(guān)鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營范疇推廣到了PFI的非運(yùn)營類，并伴隨著后者的過度發(fā)展而在去年進(jìn)行了及時調(diào)整。《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長期性綱領(lǐng)性文件。在上述的四個階段里，改革始終在路上，與時俱進(jìn)，想要深入領(lǐng)會政策，就需要從時代背景和未來趨勢中，來獲得深刻的認(rèn)識和對趨勢的預(yù)判。

第一階段的PPP，為我國引進(jìn)了不僅是當(dāng)時急缺的外資，更是先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業(yè)一樣，在跟隨和學(xué)習(xí)中，國內(nèi)企業(yè)隨著自身能力增長逐漸成為了特許經(jīng)營的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國企占有了更多的優(yōu)勢。第三階段，伴隨著外部大形勢上地方政府對拉動基建投資的過度依賴，和由此對融資訴求的進(jìn)一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對融資能力提出更高要求，由此進(jìn)一步加大了國企的優(yōu)勢，甚至變成了國有施工企業(yè)的主導(dǎo)，背離了通過市場化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領(lǐng)域需要重新激發(fā)民企的活力，也是對此趨勢帶來的負(fù)面影響的強(qiáng)力糾偏，其背后，出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮民企創(chuàng)新優(yōu)勢帶動公共服務(wù)效率提升的唯一核心目標(biāo)。

進(jìn)一步而言，重工程輕運(yùn)營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱債風(fēng)險的提升，確實(shí)是第三階段PPP推進(jìn)中帶來的主要問題，相對而言主要來源是非特許經(jīng)營類的PFI模式，因其不具備真正的運(yùn)營屬性。但同時我們也要關(guān)注到，特許經(jīng)營本身的成熟模式在這方面也不能說完全沒有一點(diǎn)異化。因此，特許經(jīng)營管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經(jīng)營，把PFI模式排除在外；一方面也要對特許經(jīng)營中一些過度濫用的行為進(jìn)行調(diào)整。之所以對特許經(jīng)營本身也要有更高的要求，這也是宏觀環(huán)境上城鎮(zhèn)化速度相對減緩，基礎(chǔ)設(shè)施總體解決了從無到有，需要逐步解決從有到優(yōu)的時代大背景下的產(chǎn)物。

從這個時代大背景和更長期的趨勢來理解，PPP第四階段的全面轉(zhuǎn)型，控制隱性負(fù)債本身是“表”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。對這個長期核心任務(wù)的深刻認(rèn)知，才能不受來自咨詢、工程等業(yè)務(wù)相關(guān)者的抵觸情緒影響。修訂版的目標(biāo)就是精準(zhǔn)的去遏制第三階段PPP中前述各個要素所帶來的新增隱性債務(wù)的負(fù)面影響，明確的糾正相關(guān)的重工程輕運(yùn)營傾向，大力的聚焦以提升運(yùn)營效率為中心，為了在建立長期主義和激勵相融的良好機(jī)制中，鼓勵創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)政府和不同所有制企業(yè)各自之間的清晰邊界，以優(yōu)勢互補(bǔ)，增量分享，總體最優(yōu)為導(dǎo)向，進(jìn)而在政企合作的市場機(jī)制中培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的土壤。

從以上的認(rèn)識出發(fā)，我認(rèn)為對《特許經(jīng)營管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點(diǎn)：

一、 規(guī)范調(diào)整方向

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，首先就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過于粗放的狀態(tài)，此處在PPP中對應(yīng)的就是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過度負(fù)債拉動經(jīng)濟(jì)的模式。

修訂版進(jìn)一步明確終結(jié)了與BT相關(guān)的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過分散在各處的一些條款和改動，實(shí)質(zhì)性叫停了本輪PPP中與我國國情結(jié)合而演化出的具有BT拉長性質(zhì)的PFI，比如叫停與后者緊密聯(lián)系的可用性付費(fèi)（第二十二條）。類似的，還包括第七條結(jié)尾再次明確“禁止在建設(shè)工程完成后直接將項目移交政府，或者通過提前終止協(xié)議等方式變相逃避運(yùn)營義務(wù)?！?再比如二十一條“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序”有關(guān)規(guī)定也是為了控制大型施工企業(yè)借此套取工程的現(xiàn)象，但并未禁止運(yùn)營階段的特許經(jīng)營項目在政府允許的條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，并在第四十條也增加了“特許經(jīng)營項目涉及運(yùn)營主體實(shí)質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項的，應(yīng)當(dāng)及時書面告知相關(guān)行業(yè)主管部門”有關(guān)規(guī)定，由此建立了特許經(jīng)營項目轉(zhuǎn)讓的基本流程，有利于保持健康的特許經(jīng)營的二級市場。

目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現(xiàn)新設(shè)行政許可或以虛擬的特許經(jīng)營“權(quán)”模式來借道違規(guī)融資。所以在第四條中強(qiáng)調(diào)不新設(shè)行政許可，在第三條之不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓（避免特許經(jīng)營虛擬化）不可以實(shí)施特許經(jīng)營。

特許經(jīng)營模式的本質(zhì)，就應(yīng)該聚焦使用者付費(fèi)類，修訂版及時補(bǔ)充了使用者付費(fèi)的兩種類型之一的政府代收費(fèi)的穿透型認(rèn)定（第六條）。并在第十九條“將項目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要標(biāo)準(zhǔn)?！笨紤]到當(dāng)下即便是特許經(jīng)營在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過度的大背景下，也存在著過度建設(shè)和帶來隱債的風(fēng)險，為進(jìn)一步約束，在第二十二條中提到政府付費(fèi)“只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。暗含建設(shè)成本的回收，需要從最終使用者支付的價格中來得到支撐。可見此處需要深入理解的是，落實(shí)公共服務(wù)對應(yīng)的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營運(yùn)營健康發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。

融資配套制度始終是特許經(jīng)營的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營所推進(jìn)的金融創(chuàng)新做了確認(rèn)：在二十七條及二十八條將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進(jìn)入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準(zhǔn)的適配特許經(jīng)營，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險。

編輯： 李丹