四是各地推出的PPP項(xiàng)目投資總額過(guò)大，數(shù)量過(guò)多。英國(guó)人干PPP/PFI20年，才只有542億英鎊，折算成人民幣只有5000多億，總數(shù)僅有725個(gè)。我們一年就推出8、9千個(gè)項(xiàng)目，近9萬(wàn)億，其中大部分是政府付費(fèi)項(xiàng)目，即使原來(lái)不是政府付費(fèi)項(xiàng)目，也要為了PPP而PPP。我國(guó)以往歷年在城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資總數(shù)一般平均維持在4、5萬(wàn)億左右。這9萬(wàn)億項(xiàng)目，還不包括二、三十年內(nèi)各地政府每年按照《財(cái)政承受能力評(píng)估指南》里那個(gè)公式還本付息和資本回報(bào)的數(shù)額，而這只是一年里推出的項(xiàng)目?，F(xiàn)在每個(gè)PPP項(xiàng)目都是要做FAA論證的，即使論證是嚴(yán)格認(rèn)真的，也是存在明顯問題的。這些論證是基于一個(gè)大的前提，就是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入走勢(shì)平穩(wěn)，但是未來(lái)會(huì)出現(xiàn)一個(gè)“L”的長(zhǎng)期走勢(shì)，屆時(shí)地方政府到底由于沒有資金來(lái)繼續(xù)履約，來(lái)讓社會(huì)資本滿意，那只有天知道了。

3、PPP在實(shí)踐結(jié)果方面的局限

在本次PPP熱潮伊始，作為在行業(yè)內(nèi)的核心地帶經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期浸潤(rùn)、觀察和思考的我在各地講課的時(shí)候，曾經(jīng)樂觀地指出，除了規(guī)范自身的業(yè)務(wù)流程和模式以外，大力推廣PPP可以推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)體制機(jī)制改革，可以促進(jìn)各地投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，也可以極大完善我國(guó)對(duì)其他公共服務(wù)的政府采購(gòu)制度。然而，經(jīng)過(guò)一年的觀察，尚未看到各地投融資平臺(tái)成功轉(zhuǎn)型的顯著案例，而由PPP推動(dòng)的市政公用行業(yè)的改革發(fā)展的大幕似乎尚未拉開。

為什么PPP模式會(huì)推動(dòng)市政公用事業(yè)行業(yè)的市場(chǎng)化改革，因?yàn)槭姓檬聵I(yè)是PPP的傳統(tǒng)領(lǐng)域。PPP里很多做法正好可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行業(yè)的種種缺陷，例如通過(guò)政企之間締結(jié)某項(xiàng)合約來(lái)明確政企職責(zé)邊界，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)打破市場(chǎng)壟斷并提升公共服務(wù)的效率，等等。然而，目前的PPP里的運(yùn)作機(jī)制只是適應(yīng)于新增的單體項(xiàng)目，原來(lái)以為一P就靈的想法只好向?qū)嵺`結(jié)果低頭。各地?fù)碛写罅看媪拷ǔ傻幕A(chǔ)設(shè)施原有的傳統(tǒng)公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)行體制機(jī)制與PPP項(xiàng)目招商以后的進(jìn)入的新企業(yè)完全是兩張皮。同樣的人才，都是在本地，在原有的國(guó)企和在新進(jìn)入的PPP公司的待遇大相徑庭，在高管層的收入差距就更加是天壤之別。這正好比本地的一個(gè)老廟里原有十個(gè)和尚，吃的都是粗茶淡飯，穿的都是粗布麻衣，新來(lái)的兩個(gè)和尚供的是山珍海味，披的是錦羅綢緞。PPP之后，新來(lái)的兩個(gè)和尚著實(shí)富了，但是原來(lái)的十個(gè)和尚并未從中得到任何好處，口袋空癟如常，念經(jīng)狀態(tài)照舊。各地的公用事業(yè)行業(yè)的情況也是如此。新進(jìn)的企業(yè)還不斷向老企業(yè)挖人才，挖資源；更有甚者，新進(jìn)者借助資本的力量，在當(dāng)?shù)卣芭浜稀敝拢笥袑?duì)老企業(yè)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和管轄的設(shè)施向著對(duì)己有利的方向進(jìn)行肢解的勢(shì)頭。難道傳統(tǒng)的市政公用行業(yè)的改革就應(yīng)該如此嗎？難道傳統(tǒng)市政國(guó)企真的沒有人才、資源和能力嗎？難道傳統(tǒng)市政國(guó)企真的沒有進(jìn)一步發(fā)展的期望和空間嗎？難道傳統(tǒng)市政國(guó)企真的是落后、低效與僵化的代名詞嗎？當(dāng)然不是！當(dāng)原來(lái)的傳統(tǒng)市政國(guó)企幾十年如一日地在當(dāng)?shù)爻袚?dān)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)保障任務(wù)的時(shí)候，當(dāng)這些企業(yè)因?yàn)閮r(jià)格和體制機(jī)制長(zhǎng)期不到位，行業(yè)改革嚴(yán)重滯后又要維持廣大職工穩(wěn)定而不得不在虧損邊緣苦苦掙扎的時(shí)候，那些新的PPP企業(yè)又在哪里？那些各類社會(huì)資本又在哪里？當(dāng)社會(huì)資本在當(dāng)?shù)馗?jìng)爭(zhēng)中僅僅贏了幾單，正在摩拳擦掌和豪情萬(wàn)丈地“全面戰(zhàn)略”當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的時(shí)候，難道他們真的已經(jīng)鍛煉出真本事、真功夫而擔(dān)當(dāng)起當(dāng)?shù)毓檬聵I(yè)運(yùn)營(yíng)保障任務(wù)，并在關(guān)鍵的時(shí)候會(huì)毫不計(jì)較地挺身而出？還是當(dāng)然不是！更多的情況是，賺一票走人，因?yàn)樗麄儽举|(zhì)上不是當(dāng)?shù)厝?，?duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和當(dāng)?shù)氐母咐相l(xiāng)親沒有感情。從微信上PPP經(jīng)常的話題來(lái)看，放在社會(huì)資本心頭首要任務(wù)不是如何把當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)做好，而是如何將在當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目上的資本和股份及早地、安全的退出和轉(zhuǎn)移。都說(shuō)PPP是婚姻，然而我卻能看到到處都是同床異夢(mèng)。為什么會(huì)這樣，就是因?yàn)镻PP制度本身只能解決兩個(gè)和尚能不能暴富問題，而不能解決邊上十個(gè)老和尚如何生存、發(fā)展和提升問題。

PPP實(shí)踐結(jié)果的第二個(gè)問題是PPP模式并沒有招來(lái)優(yōu)秀的專業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)商（因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)商往往都在十個(gè)和尚那里），而更多地是招來(lái)巨無(wú)霸級(jí)的工程施工企業(yè)，和隨之而來(lái)的滿腦子充滿如何賺錢的各類資本。雖然到現(xiàn)在還不斷有人在空喊，PPP不是融資方式，PPP不是婚禮而是婚姻，但是在我國(guó)特有的環(huán)境下，PPP已經(jīng)把自己設(shè)計(jì)成替別人獲取工程施工項(xiàng)目的通道，更把自己編織成能夠穿在別人身上，替別人爭(zhēng)取各類資本的美麗外衣。還是這句話，PPP不能解決十個(gè)和尚的問題，不能解決各地廣大擁有主要城市基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)有市政公用企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題，而這是關(guān)乎各地國(guó)民經(jīng)濟(jì)是否得以安全運(yùn)行、廣大民生福祉是否得以提升和新城鎮(zhèn)化是否得以順利推動(dòng)的重大問題。

第三個(gè)實(shí)踐結(jié)果是PPP不能解決公共治理問題。關(guān)于PPP的公共治理功能，好幾個(gè)專家學(xué)者在不同的場(chǎng)合都談到。但是PPP與公共治理的關(guān)系只能夠在廣義的層面上談，在操作層面是不存在的。當(dāng)初發(fā)明PPP概念的人，很有可能是借助二十世紀(jì)七八十年代西方世界推行“新公共管理”的理念和制度而形成的更多依靠市場(chǎng)機(jī)制，宣揚(yáng)政府與民營(yíng)企業(yè)平等對(duì)話和政府、企業(yè)和社會(huì)為提供公共服務(wù)而展開全方位的合作而提出的理想狀態(tài)。此時(shí)PPP是個(gè)大筐。目前市面上已經(jīng)逐漸明晰的說(shuō)法是，在一個(gè)大的PPP理想筐里有兩個(gè)籃子，一個(gè)是用戶付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)，另一個(gè)是政府采購(gòu)的PPP，這樣筐里的PPP和籃子里的PPP不是一回事。在實(shí)際操作中兩個(gè)PPP都不能達(dá)到公共治理的目標(biāo)。

所謂公共治理，就是政府在行使職權(quán)的時(shí)候，拋棄傳統(tǒng)的公共管理的壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人的共同作用?，F(xiàn)在我們把筐里和籃子里的PPP放在一起，甚至把筐里的和兩個(gè)籃子里的放在一個(gè)鍋里，不煮成一鍋粥才怪?，F(xiàn)在全社會(huì)津津樂道的，實(shí)際上是筐里的PPP，是一種意識(shí)形態(tài)，是一種理念。將這種理念落實(shí)的路徑一個(gè)是用戶付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)，一個(gè)就是政府替公眾買單的PPP。由于后者僅僅是政府和社會(huì)資本兩方關(guān)系，在PPP合同中無(wú)法對(duì)第三方公眾用戶作出更多的規(guī)定。所以，PPP合同指南中將項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制定為用戶付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼兩種方式，本身就有問題，這其實(shí)是一種方式。只有用戶付費(fèi)，才會(huì)產(chǎn)生缺口，單單靠政府財(cái)政支付是不會(huì)產(chǎn)生缺口的。即使是在合同中約定定價(jià)機(jī)制，如果在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生由于公眾用戶集體選擇的錯(cuò)誤而不能及時(shí)調(diào)價(jià)，難道公共財(cái)政就應(yīng)該拿出納稅人的錢來(lái)補(bǔ)充這樣的錯(cuò)誤缺口嗎？我們?nèi)狈檬聵I(yè)中對(duì)政府和用戶之間的責(zé)任界定，使得我們還是將公用事業(yè)處于應(yīng)該政府付費(fèi)、財(cái)政支付的思維范式里，而使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)相關(guān)的流程并沒有確立。現(xiàn)實(shí)中，深圳市的污水處理就是這個(gè)例子。污水費(fèi)是行政事業(yè)性收費(fèi)，政府財(cái)政托底，這樣就造成居民污水費(fèi)長(zhǎng)期得不到調(diào)整，而政府對(duì)排水和污水處理的支出越來(lái)越大，不堪負(fù)擔(dān)，反過(guò)來(lái)又造成深水集團(tuán)的排水和污水處理得不到按約調(diào)價(jià)。由于在《深圳市供水條例》中明確規(guī)定了定價(jià)機(jī)制，深水集團(tuán)的供水業(yè)務(wù)就不存在這樣的問題。公用事業(yè)的使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)的定調(diào)價(jià)機(jī)制沒有在上位法上得以根本確立，使得可以低價(jià)使用公共資源成為一種共識(shí)，政府財(cái)政不堪負(fù)擔(dān)，而這又不是PPP能夠解決問題的領(lǐng)域，那么大城市和特大型城市頻頻發(fā)生看海模式也就不奇怪了。在用戶付費(fèi)的公用事業(yè)領(lǐng)域采用PPP，進(jìn)而在前期做兩個(gè)論證也是沒有道理的，因?yàn)楹笃诘某杀竞蛢r(jià)格都要調(diào)整，并且多半是上漲，老百姓最終能否得到“物有所值”的服務(wù)，也是未可知的。

編輯： 李曉佳