近期我國(guó)PPP界最大的事情就是由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭編制的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》公布，并向全社會(huì)公開征求意見。這非常好，還是保持了本輪PPP推行之初的“開門立法”的優(yōu)良傳統(tǒng)。這一優(yōu)良傳統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以一貫之，正如本人在今年年初的文章里所談及的那樣。

      之所以要修訂這部條例，主要是大家都認(rèn)為需要有一部PPP的帶有權(quán)威性質(zhì)的上位法，這樣才能在PPP事務(wù)中規(guī)范政府的行為，保障社會(huì)資本的合法合理的利益，才能真正地吸引廣大社會(huì)資本投入到PPP事業(yè)中去。我們都知道，歷史上中央部委層面對(duì)同樣事項(xiàng)先后出臺(tái)過(guò)兩次很有影響的法規(guī)，即建設(shè)部126號(hào)文和六部委2015年25號(hào)令。特別是25號(hào)令，以特許經(jīng)營(yíng)的角度對(duì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要問(wèn)題作了比較詳細(xì)的規(guī)定，有些方面還做了力度較大的創(chuàng)新。有所不足的是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)定義的本身沒(méi)有作清晰的法律上的界定。所以，當(dāng)最高法將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政合同，便引發(fā)了一片嘩然。因?yàn)?，社?huì)上的較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，既然吸引社會(huì)資本，特許經(jīng)營(yíng)與PPP一樣，應(yīng)該也是平等的商業(yè)合同。之后不久，媒體上確實(shí)也出現(xiàn)過(guò)“PPP法”的討論稿，暫且擱置此稿的合法性，僅從內(nèi)容來(lái)看，與25號(hào)令的精神和表述大同小異，更多的是將特許經(jīng)營(yíng)換成PPP，沒(méi)什么太大的意思。

后來(lái)又聽說(shuō)，在修編PPP條例之初，對(duì)PPP的定義本身有不同的意見，首先是用廣義的還是狹義的PPP，狹義的PPP就是113文中明確表述的政府采購(gòu)。廣義的PPP還真的要包括用戶付費(fèi)或特許經(jīng)營(yíng)。其次，更加難辦的是，PPP到底應(yīng)該如何準(zhǔn)確地翻譯成中文。第一個(gè)P，國(guó)際上真正表述為公共部門，不僅僅是政府，還包括非營(yíng)利組織；第二個(gè)P，Private，雖然中英字典上都解釋成“私”，但是如果去查一下正版的牛津英英詞典，Private還可以表達(dá)“按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作的營(yíng)利性組織和機(jī)構(gòu)” （of a service or industry provided or owned by an individual or an independent, commercial company rather than by the government.）。所以，在我國(guó)Private實(shí)際上也可以適用于按照市場(chǎng)規(guī)則獨(dú)立運(yùn)作、自負(fù)盈虧的國(guó)有企業(yè)，如果純粹指私人企業(yè)，不讓國(guó)有企業(yè)參與，各地上報(bào)的這么多PPP項(xiàng)目，從哪里去找接手盤？故而，不能翻成“私”，更何況，“私”是一個(gè)敏感的字眼，“公”和“私”不能合作，“社會(huì)資本”可以是一約定俗成的詞匯，但是不夠貼切。接下來(lái)的問(wèn)題便是，什么是“社會(huì)資本”？英語(yǔ)中沒(méi)有“social capital”的說(shuō)法，正如沒(méi)有“公益性（Public Interest）”說(shuō)法一樣。在國(guó)際交流中，我們講“social capital”,老外們聽不懂。在實(shí)際操作中，政府要具體合作的是社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司，更加關(guān)注的是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)承包商。項(xiàng)目建成后，政府監(jiān)管的是運(yùn)營(yíng)商，不是資本方。后來(lái)就聽說(shuō)，立法參考國(guó)外“Privately Financed Infrastructure(民間融資基礎(chǔ)設(shè)施)”的說(shuō)法，頓時(shí)覺(jué)得不錯(cuò)，但是出來(lái)以后還是“政府與社會(huì)資本合作條例”。

近幾天，國(guó)內(nèi)PPP界對(duì)條例的評(píng)論意見開始增多，媒體也不斷報(bào)道。但由于有之前的25號(hào)令和PPP法的印象，所以對(duì)條例也沒(méi)太關(guān)注，總覺(jué)得差不多。應(yīng)朋友之邀，要對(duì)條例做一個(gè)簡(jiǎn)評(píng)，故今日對(duì)條例細(xì)細(xì)研讀，并用紅筆標(biāo)注其中的幾個(gè)評(píng)論點(diǎn)。

總體來(lái)看，整個(gè)條例比較完整，體系框架也齊備，一些要點(diǎn)業(yè)點(diǎn)到為止，甚至做技術(shù)處理，不做展開，估計(jì)業(yè)內(nèi)人士也會(huì)心知肚明，會(huì)心一笑?？傊?，很不錯(cuò)，初步目標(biāo)達(dá)到，點(diǎn)贊！

但是，且慢！本準(zhǔn)備對(duì)標(biāo)注點(diǎn)作深入的剖析，再讀一遍，便覺(jué)得沒(méi)有什么意義。條例可以算是我國(guó)當(dāng)前的PPP實(shí)踐的根本大法，需要上達(dá)至全國(guó)人大討論的，如果真的得以成功實(shí)施，再過(guò)若干年會(huì)上升至PPP法。這樣的法律，是不是要對(duì)我國(guó)PPP制度做一個(gè)頂層制度安排？年前本人對(duì)PPP成功實(shí)施的國(guó)家作了一番研究，發(fā)現(xiàn)PPP成功的國(guó)家，首先要大力加強(qiáng)制度和能力建設(shè)，公私兩邊都要。沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家，PPP開展地如火如荼，制度卻亂七八糟的。我國(guó)推行PPP三年以來(lái)，確實(shí)是實(shí)施了不少項(xiàng)目，但是一些基本問(wèn)題確實(shí)始終沒(méi)有達(dá)到共識(shí)？這就是為什么老專家和中青年學(xué)者時(shí)不時(shí)地反復(fù)就一些最基本的問(wèn)題在群里“研討”不休。這些問(wèn)題，總不外乎“PPP行為或合同性質(zhì)”，“政府是否應(yīng)該通過(guò)行政手段解決爭(zhēng)議”等等。雖然，這都是老生常談，但這難道不應(yīng)該在PPP的根本大法上加以解決嗎？

三年來(lái)，好像沒(méi)有看到在什么問(wèn)題上取得過(guò)共識(shí)。隨著時(shí)間延續(xù)，實(shí)踐深入，市場(chǎng)日益渴望在一些根本性的問(wèn)題上而不是操作細(xì)節(jié)上有個(gè)明確的說(shuō)法，否則，日積月累，說(shuō)不定會(huì)集中爆發(fā)。市場(chǎng)目前需要的是重口味的滿漢全席，而現(xiàn)在僅僅是餐前小點(diǎn)，頂多是地方小吃。小吃能解餓，但不扛餓呀！

下面，就來(lái)講講我們需要什么樣的滿漢全席，我們又得到了什么樣的地方小吃。

一、“滿漢全席”缺席較多

1、立法目標(biāo)

   本次PPP條例，應(yīng)該立足于成為我國(guó)PPP領(lǐng)域的根本性大法，不能為立而立，一立了之；應(yīng)該多目標(biāo)，而不是單目標(biāo)，未來(lái)也不大可能為單一目標(biāo)立法。所以，雖然，當(dāng)前確實(shí)是強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是要立足于“促進(jìn)”，“促進(jìn)”大于“規(guī)范”。過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)范，就會(huì)就會(huì)教條主義，就會(huì)把PPP往死路上引，作繭自縛，得不償失。

2、部門職責(zé)

條例就是游戲規(guī)則，但是首先又不能死盯著規(guī)則本身，游戲是需要人來(lái)玩的，離開了人，再好的規(guī)則又有什么意義？所以，首先就要明確能夠決定PPP命運(yùn)的中央各部委的職責(zé)，如發(fā)改、財(cái)政和各行業(yè)主管部門等。明確發(fā)改和財(cái)政的職責(zé)并不是清晰部委的權(quán)力和責(zé)任，更主要的是在具體項(xiàng)目中，如何銜接好發(fā)改條線的基本建設(shè)立項(xiàng)審批和財(cái)政條線在財(cái)政支出上的程序安排，甚至要在地方上直接明確由哪個(gè)部門牽頭，上面政策到地方上由哪個(gè)部門歸集，不能始終處于兩張皮的狀態(tài)。行業(yè)主管部門，特別是中央層面，除了研究和推出項(xiàng)目以外，當(dāng)前重點(diǎn)是要完善各類項(xiàng)目的實(shí)施導(dǎo)則和細(xì)則，克服操作中的實(shí)際障礙，不能一直熱衷于“聯(lián)合發(fā)文”。這在條例中要提出要求。

3、省級(jí)政府的功能和作用

我國(guó)推進(jìn)PPP事業(yè)需要有一個(gè)完整的組織保障。該組織體系是否需要全覆蓋暫且不說(shuō)，但是從中央到地方，省級(jí)政府在推進(jìn)PPP事業(yè)和項(xiàng)目中所要體現(xiàn)的成承上啟下的功能和作用不可或缺，必須加以明確，不能用簡(jiǎn)單的“縣級(jí)以上的政府”取代。在PPP事業(yè)中，“省”和“縣”無(wú)論在思想認(rèn)識(shí)和實(shí)踐水平都大不相同，但是在條例中，“省”卻被活生生地“省”去了，直接從“國(guó)務(wù)院”到“縣”。總不見得讓國(guó)務(wù)院直接面對(duì)縣級(jí)政府吧。所以，在條例中，省級(jí)政府的地位應(yīng)該突顯出來(lái)。

編輯： 徐冰冰