導讀：“阿大蔥油餅店”的阿大，成了2016年度滬上著名的網(wǎng)紅。阿大店面被關一事，居然驚動了李克強總理?？偫砟抗猹毦撸J為阿大的案子是我們目前推進的“簡政放權”工作還不到位的體現(xiàn)。在王強看來，理解了阿大的蔥油餅的供給，也就理解了公共服務頂層制度的設計方向。

本文從一張油滋滋香噴噴的蔥油餅說起，一直引用到諾貝爾獎的二維公共服務矩陣，結合中國的現(xiàn)實，文間深入而鮮活的思考，令人拍案叫絕。

——E20研究院 薛濤

11月21日李克強在上海主持召開深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革座談會

在11月21日在上海召開的，一個有16位部委負責人和11位省份或地級市負責人參加的深化“放管服”改革座談會上，李克強總理念念不忘提到了兩家“小食店”?！扒岸螘r間，有家餛飩鋪和一家蔥油餅店影響很大?！崩羁藦娬f，“這兩家小食店可能確實存在證照等問題，但我們基層政府部門也應更多百姓角度考慮一下，盡量尋求更多人的‘共贏’。”總理所說的這兩家小食店，分別是開在上海弄堂里的“夢花街19號餛鈍店”和“阿大蔥油餅店”。去年8月以來，這兩家曾經(jīng)被媒體和食客“點贊”的小食店，因為經(jīng)營地點為居住房屋無法辦理證照被先后關停，引發(fā)輿論熱議。

圖為阿大正在做蔥油餅

在PPP圈內，本人是對阿大蔥油餅可能是最了解的?，F(xiàn)在吃到阿大蔥油餅簡直是一種奢望，幾乎是不可能了，只能在邊上聞聞香味。我確實品嘗過的。自從上海城投總部從浦東陸家嘴搬到浦西文化廣場附近，我每天早上都要從阿大的店門口經(jīng)過。與其說是店，不如說是他家的一間2-3平米的亭子間。阿大本身是駝背，每天一個人在黑乎乎的亭子間忙活。每周停業(yè)一天，要照顧年邁的母親。每次經(jīng)過店門口，總有十來個人排隊。原先是敞開供應的，后來價格未變，但每個人最多只能買五個，每天只能供應300個。本來我們大家都以為阿大會這樣勞作直到做不動為止，即使是BBC報道也不會改變什么。但是阿大的店一關，引起了網(wǎng)絡和媒體上的軒然大波。關店反而成了阿大走出上海、走向全國的助推器。阿大店被關的直接原因是上海有規(guī)定，自住用房不能用于營業(yè)，也就相當于劃撥用地不能用于商業(yè)用途，否則需要補交土地出讓金。但是要阿大補交出讓金是個天大的笑話，他也交不起，可要他在附近找一家小一點的店面也是不可能的，每個月賣蔥油餅賺的錢還不如付租金的。正當我們都在為阿大蔥油餅消失倍感惋惜的時候，局勢峰回路轉，知名餐飲網(wǎng)“餓了嗎”以社會資本的名義出手相救，為阿大在附近找了一個門面，不僅為阿大搞定了“License”,而且支付了每個月的租金，阿大的任務只管專心致志做大餅、賣大餅。

而阿大的門面居然開在上海城投總部大廈的對面!這樣，我可以近距離地感受阿大、感受各位食客，也對此更有發(fā)言權了。

(一)

現(xiàn)在阿大的蔥油餅火到什么程度?每天中午我散步的時候總會湊上去看一看，搜集一下一手資料。排隊是自然了，但是令人驚異的是有人凌晨三點半就來排隊，直到中午十一、二點才買到，一天至少7、8個小時花在幾張蔥油餅上，而這樣的人還大有人在。一條只容2個人并排走過的人行道上，每天到中午的時候總會擠上二三十個人，但這并不意味著食客只有這些，而是指最后的一批，之后就賣完關門。每天中午隔壁避風塘的老板不得不出來維持秩序，否則會影響他的生意。現(xiàn)在蔥油餅的價格提高至5元一只，網(wǎng)上居然還有報道黃牛炒到50元一只。本來每人可買5個，現(xiàn)在只能買2個。我親眼目睹了一個令人匪夷所思的場景，有人從邊門進入直接端走了一鍋30只蔥油餅，立刻招來了邊上排隊的食客海嘯般的責罵。針對這種人滿為患的狀況，阿大開動腦筋，也搞起了供給側結構性改革，每天早上六點之前，阿大向各位食客發(fā)牌子，每個牌子可買5個蔥油餅，他們也無需排隊，過3-4個小時到阿大這里取便是。沒有拿到牌子的，就到門口來排隊，每人只能2只，總歸每天300只蔥油餅，賣完為止。

一張蔥油餅能熱賣到這種程度，也算登峰造極了，阿大此生足矣!在這場交易中，表面上看，“餓了嗎”不僅一個蔥油餅都賺不到，每個月還要倒貼1-2萬的租金。但是仔細想想，這場交易的最大贏家就是作為社會資本的“餓了嗎”。現(xiàn)在人心所向阿大，“餓了嗎”幫助阿大，那么人們就自然為“餓了嗎”投以青睞的好感，阿大就自然成了“餓了嗎”的活廣告。如果阿大有商業(yè)頭腦，不僅不應該付給“餓了嗎”半文錢，而是要問“餓了嗎”每年收取幾百萬的廣告費，這就要看阿大的兒子能不能想到這一層。一張蔥油餅，商業(yè)模式改變，便是一樁大生意。阿大能否談成，此為后話，在此不表。

(二)

于是乎，阿大成了2016年度滬上著名的網(wǎng)紅，估計未來他還要紅下去?，F(xiàn)在才知道，阿大店面被關一事，居然驚動了李克強總理?，F(xiàn)在如何評論阿大，人人都有各自的視角，多數(shù)人，包括上海的官方媒體，都將阿大看成當代社會“工匠精神”的典型而加以褒揚，現(xiàn)在倒是不提他非法經(jīng)營了。但是李克強總理目光獨具，認為阿大案子是我們目前推進的“簡政放權”工作還不到位的體現(xiàn)。在我看來，簡政放權是一方面，更重要的是可以將阿大前后的遭遇與我國公共服務的頂層制度設計聯(lián)系起來，因為這里面包含了諸多公共服務或公共產品經(jīng)濟學的基本要素。也就是說，理解了阿大的蔥油餅的供給，也就理解了公共服務頂層制度的設計方向。

所謂公共服務，就是讓全社會每一個普通老百姓用得上和用得起。阿大的蔥油餅雖然不是嚴格意義上的公共產品，但是確實有公共服務的影子。盡管糧食不能算是公共產品，但是遭遇糧食危機，就是需要國家和政府直接干預的公共大案子。公共產品和服務讓每個老百姓都能用得上，那么產品和服務的量就要足夠多;用得起，就是產品和服務的價格就不會高，甚至是免費。這樣一來，公共服務行業(yè)就不會有大量的市場企業(yè)參與，即使企業(yè)愿意提供產品和服務，這個企業(yè)只能微利。所以，公共服務最好是政府提供，或者政府直屬企業(yè)提供，由于是以公共服務保障為目的，這樣的企業(yè)往往是虧損經(jīng)營的，主營業(yè)務虧損需要其他盈利業(yè)務補償，這樣企業(yè)才能運轉下去。不過，政府直接提供公共產品有一個問題就是能力有限，質和量不能同時兼得。也就是說，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服務，這樣的公共服務包括國防、救災、基本醫(yī)療和基本教育，并且一視同仁，即使是罪犯也要一樣對待。前一段美國一所監(jiān)獄發(fā)生了件真實故事，一個死刑犯臨刑前享用了最后的晚餐，沒想到監(jiān)獄方面不知道他有心臟病史，讓他喝了一瓶紅酒，罪犯心臟病發(fā)作提前半個小時離開了人世，最后家屬上告監(jiān)獄并最終獲賠150萬美金，因為監(jiān)獄沒有維護好罪犯最后半個小時的珍貴的生命權。所以，一個最基本和普遍的公共服務要企業(yè)來提供是沒有道理的，這也是政府存在的理由，PPP涉足到這些領域也是荒謬的，生搬硬套只能是遺患無窮。

在此基礎往上推演，不同的公共產品就會有不同的供給和消費方式。這里要引出公共產品經(jīng)濟學的兩個基本概念，競爭性或非競爭性，排他性和非排他性。乍一看，這兩個概念很抽象，很難理解。但是從供給和使用兩個維度去解釋，就會一目了然。首先是排他性和非排他性需要從供給角度理解。非排他性就是指供給方(政府或企業(yè))對全體社會成員無條件地供給公共產品，最直接的表現(xiàn)就是免費提供。這樣排他性就是有條件提供，直接的表現(xiàn)就是供給方收取了費用以后才能提供。其次從使用的角度理解競爭性和非競爭性。非競爭性是指人們可以共同使用同一個公共產品，無論需要花錢與否，而無需排隊。競爭性是指，即使花了錢，由于公共產品少，人們也不能同時享用同一公共產品，使用的時候會發(fā)生擁擠，或者需要排隊，一個一個來。將供給和使用兩個維度按照(非)排他與(非)競爭進行矩陣式排列，就會得出四類公共產品。如下見公共服務矩陣。

第一類就是上述提到的，政府提供的免費的、普遍的和最基本的公共服務，政府必須保障，公眾除了正常納稅以外，無需支付額外的費用。所以，這部分公共服務的特點是不競爭和不排他，政府要無條件保障。由于能納入此部分公共服務的品種很少，這類服務只能通過政府財政負擔，或通過發(fā)債和上級政府撥款解決。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牽強，為做而做，并且只能提供一小部分，大部分還是需要政府自己解決。如果這部分服務政府還無能為力供應，那么公眾對本屆政府就會報以不信任了。

第二類是非排他但是競爭性類公共服務，這部分在經(jīng)濟學上也被稱為公共池塘類公共服務。政府免費向全體公眾提供，但是公眾在免費享用的同時，就會面臨擁擠問題，這正如城市道路和城市綠地公園，如果政府不通過另外收取牌照費，政府修再多的馬路也不能最終解決擁堵問題，但是政府也不可以在馬路上設收費站，否則會遭到人們的詬病。由于是免費的，人們對這一類公共服務的需求特別大，因為人人都希望家門口有一個美麗的池塘，但是沒有人愿意為這個公共資源單獨付費。由于需求特別巨大，政府的當期財力往往跟不上廣大人民日益增長的需要，在中國就誕生了“城投模式”來解決這部分服務的投資和融資問題。雖然表面上由國有的地方城投公司提供，但是在本質上還是代表政府行使公共義務。43號文以來，地方城投公司被要求剝離政府融資功能，甚至是被要求清算關閉或與政府債務甄別隔離，代之以PPP模式。然而各地對基礎設施和公共服務欠賬太多，再加上快速城鎮(zhèn)化，這方面的需求就特別巨大，PPP只能解決一小部分問題，大部分還是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一條10公里的城市道路，但是這要在封閉的環(huán)境下才能有效，如果該條道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，就需要重新談判。在這樣的情況下，政府也不會容忍社會資本，最后借助城投公司是最好的解決辦法。上海在本世紀初開展的一些著名的PPP項目幾乎都出現(xiàn)過這樣或那樣的問題，最后好幾個都不得不由國有投資公司接手，其中就有如此深刻的道理。所以，公共池塘類服務可以通過PPP模式或城投公司來解決融資問題，是政府購買服務的范疇。

第三類就是排他但非競爭性公共服務，在經(jīng)濟學上被稱為俱樂部產品。所謂俱樂部產品，就是指只有進入俱樂部的會員才能有資格享受到俱樂部提供的產品和服務。那么如何進入俱樂部，通常的情況下就是付費，不付費就不得入，就會排他。進入俱樂部以后，享用特定的產品和服務，往往還需要另外收費，但會員付費以后，即使有再多的會員要求，俱樂部都要盡力滿足。反推到公共服務，就如同水、電、煤氣、電信和有線電視等。人們需要付費以后才能享受到這種公共事業(yè)類服務。并且，人們付費以后需要同時享用到這樣的服務，這就是非競爭性原則，不能因為用戶多而停止供應，還要使服務質量保持在較高的水準。俱樂部產品與公共池塘類產品相比，除了不競爭、不擁擠以外，最大的區(qū)別就是俱樂部產品是用戶購買，公共池塘類產品就是政府購買;俱樂部產品是公眾消費者與供應者發(fā)生結算關系，公共池塘類產品是政府與供應者發(fā)生結算關系。供應者可以是政府的一部分，如事業(yè)單位，但是事業(yè)單位提供此類服務的能力非常有限，無論是質還是量都不能滿足要求，所以往往需要企業(yè)來提供，不管是PPP中的社會資本，國有專業(yè)企業(yè)還是地方城投公司。俱樂部產品的服務、購買和結算主體是用戶和企業(yè)，政府只是受用戶和企業(yè)共同委托承擔兩者利益的調節(jié)者(Regulator)的作用，而我們所認識的監(jiān)管或管制(Regulation)實際上是調節(jié)的一部分。政府通過一種叫特許經(jīng)營的制度來調節(jié)或監(jiān)管。如果用戶和企業(yè)能夠把價格談妥，就根本不需要政府干預，但是實際上這很難辦到，用戶和企業(yè)的價格期望總會有差距，這個差距要么通過財政補，要么通過政策補，無論哪種補貼都不應該成為企業(yè)特許經(jīng)營者收入的主體。特許經(jīng)營是俱樂部類公共服務的有效模式。需要強調的是，雖然是用戶支付，但是政府對此類服務還要監(jiān)管、管制，以調節(jié)雙方利益。其中最核心的是定價，政府是價格的裁判員。有了公正的定價，企業(yè)才能不斷拓展邊界、提高質量。

第四類就是另一個極端，既排他又競爭，在經(jīng)濟學上被稱為私人產品。也就是說，這類產品不僅價格貴，而且就算用戶有支付能力，但是也有可能買不到，說不定還需要排隊，并且往往是賣完了就沒有了。例如蘭寇香水，LV包包等，具有小眾化、定制化、高端化和品牌化的特征。在公共服務領域，也有不少的服務具有私人產品的特征，最典型的就是私人貴族學校，如英國的伊頓公學;還有高端豪宅區(qū)的直飲水服務等。這些都不需要政府干預，用戶自行就能與服務商協(xié)調。這也是公共服務發(fā)展的高級階段。

(三)

回過頭來再看阿大和他的蔥油餅。用上述的公共服務矩陣來思考阿大蔥油餅案子也是非常有意思。嚴格來講，阿大蔥油餅應該歸于私人產品的范疇，因為既要花費又要排隊，并且要很費力地排隊。但是蔥油餅頂多5塊錢一個，人人賣得起，也是廣大老百姓生活需要的東西，所以姑且籠統(tǒng)算作公共服務。用阿大蔥油餅來探討公共服務的頂層制度設計，可以使討論更加有趣、生動、形象。那么姑且算作公共產品的阿大蔥油餅到底能給于我們什么啟示呢?

第一，在公共產品的供給上，政府不能包打天下。雖然最基本的公共產品是需要政府提供，并且不能寄希望于PPP，但是除此以外，政府在決策時確實需要多思量，否則吃力不討好，因為公共產品的供給還是分層次分對象的。上海市政府在早年推出的東方早點就是這個案例，用力過猛，但不僅不能滿足量的要求，品種和口味也有限。每個人的胃是不同的，不能千篇一律，所以阿大們才有了機會。

第二，公共產品的供給確實存在分類現(xiàn)象。“二法并一法”確實是美好的愿望，但是公共服務矩陣將分類已經(jīng)表露無遺。這正如重慶火鍋，確實是在一個大鍋里，但是白湯和紅湯鍋不能混著吃，否則里外都不是個味兒。在公共池塘類的產品里，由政府財政提供，向企業(yè)支付和購買，公眾免費享用但確實需要排隊。所以政府也不要老想著為群眾提供無償?shù)姆?，免費的結果就是要排隊?？梢杂肞PP模式，但不能為主，在中國發(fā)展的語境下，城投模式確實比PPP有效、簡便和靈活。關鍵是城投公司要完善，而不是徹底消除，不能水臟了把孩子也倒掉了。否則，不久的將來，萬一PPP模式有瑕疵，政府發(fā)債又不那么順利，政府拿什么去挽救一個為人民服務的心?

在俱樂部公共產品里，用戶付費是關建。政府的重點是改革公共服務的行業(yè)體制、是建立制度，這個制度就是特許經(jīng)營，政府的作用就是授權、調節(jié)和管制(Regulation)，不能用PPP取代特許經(jīng)營，不能一只手縮進去，另一只手又伸出來，更不能一個人的手縮進去，更多人的手伸出來。企業(yè)服務好，用戶愿意“使用者付費”，政府不能用補貼做代替用戶付費，更不能用補貼作為另一只手的指揮棒，另一只手也不能破壞長期行之有效的行業(yè)規(guī)則，這就是李克強總理反復提倡的“簡政放權”。所以，建立和完善特許經(jīng)營制度是重中之重。

前幾天守清教授在一個帖子里講到老外把PPP和特許經(jīng)營當做一回事，我們非要把它們分開，弄得外國人看不懂。確實，在國外兩者在表面上確實是一回事，個中原因是國外，特別是歐美，城市規(guī)模固定，基礎設施完善，只是零星修補，服務邊界不會大幅變化。但是在中國完全不是這樣，服務邊界一直在變，這就需要有強大的特許經(jīng)營者和長期靈活與可調節(jié)的特性經(jīng)營制度。PPP的核心是邊界固定，所以PPP與特許經(jīng)營不同，只能作為城投模式的補充而不是取而代之。

第三、公共服務要發(fā)展，需要市場機制和社會資本參與，并且所有權與運營權分離。阿大的案子的演變非常好地詮釋了市場和商業(yè)資本的力量。社會叫好的公共服務遇到發(fā)展的瓶頸，確實需要社會資本。阿大案子里的社會資本就是風投“餓了嗎”。所以，我們現(xiàn)在所講的廣義的PPP，只是表達了社會資本參與、助力公共服務這件事，而狹義的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采購、特許經(jīng)營僅僅指公共服務提供和消費的方式和路徑。

阿大蔥油餅借助社會資本這件事再細剝下去會更有意思。社會資本承擔阿大店面的租金，但是有了好的商業(yè)模式，不需要從阿大蔥油餅處分紅，照樣能夠賺大錢。所以，商業(yè)模式設計對公共服務而言至關重要。阿大只要專心致志把蔥油餅做好，把專業(yè)運營服務做好，只要每天賣300只5元錢一只餅足矣!據(jù)說，阿大也曾經(jīng)對吃客表露過，他本人的一大樂趣就是寧愿每天看著這么多人排隊，也不愿意擴大產能，他就喜歡看到別人買不到蔥油餅而著急的樣子。反過來，如果沒有阿大，“餓了嗎”什么也賺不到。所以，專業(yè)的運營是公共服務的核心，社會資本只是輔助。社會資本可以換，“餓了嗎”離開了可以找阿里巴巴或大眾點評代替，但是阿大離開了，老百姓就會不滿意。所以，好的專業(yè)運營服務不能隨意更換，更不能用所謂的市場公平競爭招標來簡單替換之，要慎之又慎。這也是上海至今沒有大幅度地開展PPP的重要原因。由于需要排隊，阿大的蔥油餅歸于公共池塘類，但是如果哪一天阿大老板認為需要擴大規(guī)模，招兵買馬，成立“阿大蔥油餅有限公司”或開分店了，老百姓只要付錢不需要排隊都能吃到，那么阿大蔥油餅就是俱樂部產品，那更加需要社會資本助力，那時候不僅僅是 “餓了嗎”，其他資本也會參與。如果阿大想玩點小情調，弄起“阿大蔥油餅料理”，蔥油餅里摻入日本和牛肉，把大餅賣到50-100元，也未嘗不可，那就是私人奢侈品。 無論如何，老百姓或吃貨們只認阿大，不認識什么社會資本。對老百姓而言，公共服務中專業(yè)運營者品牌的作用比資本更加重要。所以，看看我國近兩年出臺的PPP的各類文件，好像重點只是在引進社會資本，重點只是關注于設施建設，對公共設施后期的運營服務的規(guī)定不多。這就相當于只是找了包工頭把阿大的店面裝修了，把爐子弄好了，但是阿大還沒有找到，更沒有考慮如何烘制出卓越的蔥油餅。培養(yǎng)一個社會資本很容易，造一個爐子也很容易，培養(yǎng)一個阿大，要三十年!所以，政府要在公共服務領域著力培養(yǎng)更多的有真水平的阿大，鼓勵他們走向更大的市場，而不是本末倒置，讓南郭先生盛行。

第四，公共服務中的土地問題。土地是財富之母，也是公共服務賴以存在的基礎。但是公共服務的提供者并不是以土地賺錢，畢竟不是房地產商。這正如阿大，付不起租金，店都開不起來?！梆I了嗎”來了以后，阿大的租金解決了。所以，政府不能由于特許經(jīng)營項目有了“經(jīng)營”二字，或PPP項目有點微利就將土地進行捆綁招拍掛，就選擇性地認為公共服務是經(jīng)營性的，那就會無端增加經(jīng)營者的成本，政府在短期內確實是賺了點錢，但中長期看，影響老百姓的利益，不宜提倡。不過，在PPP的語境下，土地問題還可以進一步挖掘。阿大原先的門面之所以被關，是因為我國土地管理上有一條鐵律，自住用房不能用于經(jīng)營目的，所以阿大辦不出營業(yè)執(zhí)照。推而廣之，就是公益性用地不能用作經(jīng)營，否則就需要改變用地性質和招拍掛，這就是我國各地地鐵車站上蓋物業(yè)不能大規(guī)模開展的重要原因，僵化的土地制度反而造成了土地資源的極大地浪費。阿大的案子給與我們的啟發(fā)是，既然公益性用地不能用于經(jīng)營，那么經(jīng)營性用地是否可以用于公益之目的呢?當然可以!“餓了嗎”幫助阿大搬到新的門面，其目的不是在于賣蔥油餅，而是為了自身做廣告，是一種活脫脫的經(jīng)營性行為，他每個月為阿大支付幾萬元租金理所當然，他賺得更多!所以，作為公共服務頂層制度設計的一項創(chuàng)新思路，可以用更大的商業(yè)行為，來為其中的公共服務的用地制度進行松綁。這也是公共服務和公共資源的整合創(chuàng)新之道，值得好好研究。

好了，阿大蔥油餅的故事寫到這里，自己的肚子也餓了，也想通過“餓了嗎”點購兩只蔥油餅。一只給我自己，另一只想送給遠在天堂的埃莉諾·奧斯特羅姆教授，是她發(fā)明了公共服務的矩陣，為此還獲得2009年的諾貝爾經(jīng)濟學獎。

王強：中國水網(wǎng)金牌專欄作家

王強先生，目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟與管理專業(yè)(主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI)學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經(jīng)營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數(shù)個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟監(jiān)管體制研究，對完善中國的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營和PPP領域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營實施戰(zhàn)略研究》，該項研究與2012年被國家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國家的經(jīng)驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營深化研究》。

編輯： 趙凡