特許經(jīng)營(yíng)與PPP之間的差別辨析，已經(jīng)成為了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域傳統(tǒng)的話題，近階段尤盛，至今沒(méi)有十分明確的結(jié)論。甚至出現(xiàn)了所謂結(jié)合我國(guó)的一些現(xiàn)狀，“創(chuàng)新和拓展”其中內(nèi)涵的觀點(diǎn)，而最初的本意，即特許經(jīng)營(yíng)與PPP的宗旨、基本原理和最需要迫切解決的問(wèn)題被放在一邊了。仔細(xì)研讀數(shù)遍《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革意見(jiàn)》，愿將自己的一點(diǎn)學(xué)習(xí)和感悟與大家分享。

 我認(rèn)為《意見(jiàn)》是我國(guó)目前推動(dòng)各類資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的最高綱領(lǐng)性文件，是頂層設(shè)計(jì)的方向；也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在中央層面對(duì)政府公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資引入市場(chǎng)體制和機(jī)制認(rèn)識(shí)最為深刻到位、闡述最為科學(xué)明確、思想與實(shí)踐最能緊密結(jié)合的重要的指導(dǎo)性文件。

所謂外行看熱鬧，內(nèi)行看門(mén)道。《意見(jiàn)》的門(mén)道在哪里呢？首先，在引言部分，《意見(jiàn)》指出了在投融資領(lǐng)域存在的六個(gè)方面的問(wèn)題，明眼人一看就是我國(guó)目前在推進(jìn)PPP過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，每個(gè)問(wèn)題都切中要害，并且一個(gè)字不多，一個(gè)字不少。其中，第一個(gè)問(wèn)題“簡(jiǎn)政放權(quán)不協(xié)同、不到位，企業(yè)投資主體地位有待進(jìn)一步確立”，直接點(diǎn)題“企業(yè)投資主體地位”，直接將投融資問(wèn)題與企業(yè)投資主體的地位問(wèn)題掛起鉤來(lái)，實(shí)現(xiàn)和解決的路徑便是“簡(jiǎn)政放權(quán)”。整篇《意見(jiàn)》都是圍繞著這一思路展開(kāi)的。下面，我具體就學(xué)習(xí)《意見(jiàn)》談?wù)剮c(diǎn)感悟和體會(huì)。

第一、首提“企業(yè)為主，政府引導(dǎo)”，抓住了投融資體制改革和PPP的牛鼻子。在總體要求中，率先將企業(yè)放在主體位置，重新調(diào)整和明確政府與企業(yè)的定位，這在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)中央和各部委出臺(tái)的一系列投融資體制改革的文件中首次提出的。在我們的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中，講到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資問(wèn)題，一直是認(rèn)為“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)參與”，直到2014年我國(guó)在推行PPP過(guò)程中，提出政府與企業(yè)是“平等合作關(guān)系”。但是在PPP項(xiàng)目的具體操作中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由政府主導(dǎo)的觀念根深蒂固，直至影響到PPP操作流程設(shè)計(jì)。

最典型的就是政府主導(dǎo)項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)（甚至包括可行性研究和設(shè)計(jì)），企業(yè)在其中還是任務(wù)的承擔(dān)者和實(shí)施者。雖然由中標(biāo)的社會(huì)資本融資，但是企業(yè)的投資主體地位無(wú)法得到充分的體現(xiàn)。在政府主導(dǎo)而不是引導(dǎo)的條件下，企業(yè)無(wú)法或很少對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施方案、技術(shù)路線、投資范圍和規(guī)模和市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)提出符合自身的專業(yè)能力優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)分析的優(yōu)化意見(jiàn)。這也是我始終認(rèn)為的PPP推行至今，不能吸引真正有能力的社會(huì)資本進(jìn)入的重要原因。

作為投資主體，企業(yè)所能做的不是制定和參與項(xiàng)目的決策，而僅僅是買單或承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性無(wú)法發(fā)揮，所以對(duì)政府的PPP項(xiàng)目自然提不起興趣。而現(xiàn)在企業(yè)和政府換了位置，企業(yè)在前，政府在后，企業(yè)的定位是操作，政府的定位是引導(dǎo)，這是我國(guó)投融資體制的重大改革和頂層設(shè)計(jì)，以后所有的政策設(shè)計(jì)、制度安排、法律法規(guī)都要按照這樣的原則進(jìn)行展開(kāi)。順便說(shuō)一句，“企業(yè)為主，政府引導(dǎo)”是英國(guó)等PPP實(shí)踐成功的國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)和操作機(jī)制，也就是說(shuō)，讓專業(yè)人做專業(yè)的決策。

第二，有了上述第一條，《意見(jiàn)》后面的大量篇幅都是貫穿“企業(yè)為主，政府引導(dǎo)”指導(dǎo)思想的操作路徑。這一操作路徑是，政府提出清單（建立三個(gè)“清單”管理制度）,由企業(yè)自主決策投資行為，政府主要任務(wù)是加強(qiáng)事中事后管理，嚴(yán)格把關(guān)、規(guī)范企業(yè)的投資行為，并且“探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)，企業(yè)信用承諾和監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。其中，政策性條件引導(dǎo)指的是政府引導(dǎo)方向，不具體給出操作意見(jiàn)；企業(yè)信用承諾，就將企業(yè)的信用問(wèn)題擺在桌面上，就是讓好的企業(yè)，有信用，重承諾的企業(yè)在市場(chǎng)上大行其道，否則寸步難行，不敢胡亂做項(xiàng)目，瞎承諾；監(jiān)管有效，就是把政府如何管理PPP和公用事業(yè)企業(yè)提到議事日程上來(lái)了，這里面有大量的文章可以做，如果能夠真正按照上述要求實(shí)施，我國(guó)無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)踐水平還是公用事業(yè)的政府監(jiān)管水平都會(huì)產(chǎn)生明顯進(jìn)步。

第三，保障措施，將具體問(wèn)題化解在措施中?！兑庖?jiàn)》的最后一部份“保障措施”也是頗費(fèi)思量的。三條保障措施，反過(guò)來(lái)就是當(dāng)前PPP實(shí)踐中遇到的最為棘手的問(wèn)題。首先，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府間，部委間的分工和協(xié)作，協(xié)作是方向，分工是基礎(chǔ)，不要打架。正如我國(guó)在處理國(guó)與國(guó)之間矛盾所一貫秉持的“合作大于紛爭(zhēng)”的方針一樣，需要政府間和部委間的加強(qiáng)合作的地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于存有分歧的地方。在立法工作方面，首次提出“制定實(shí)施政府投資條例”，這也是推進(jìn)投融資體制和政府項(xiàng)目投資改革的重要內(nèi)容。既然明確了政府與市場(chǎng)的邊界，明確了政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，那么以后由政府投資的項(xiàng)目歸于何處，如何計(jì)入資產(chǎn)，是否還需要折舊等等，都需要在政府投資條例中加以明確。

另外，在配套制度改革中，《意見(jiàn)》將政府與社會(huì)資本合作與特許經(jīng)營(yíng)管理分開(kāi)表述，并在前述將特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)分開(kāi)表述，這都說(shuō)明，《意見(jiàn)》已經(jīng)對(duì)PPP、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)有了明確的認(rèn)識(shí)和定義。并且，在配套措施中提出公用事業(yè)價(jià)格改革、土地制度配套改革乃至金融體制創(chuàng)新，都可以涉及到PPP和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的非常具體和針對(duì)性的問(wèn)題，所以，廣大該領(lǐng)域的研究者和實(shí)踐者任重而道遠(yuǎn)。

第四、最后一個(gè)亮點(diǎn)就是提出推廣應(yīng)用BIM（建筑信息模型）技術(shù)。一個(gè)中央級(jí)別的推動(dòng)體制改革文件中講到具體技術(shù)，這在歷史上還是非常少見(jiàn)的。為什么BIM技術(shù)如此重要？千萬(wàn)不要僅僅把BIM看作一個(gè)建筑的三維數(shù)據(jù)動(dòng)畫(huà)模型，這是近年來(lái)在發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的建筑和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)管理的重大創(chuàng)新方式，在BIM的大數(shù)據(jù)平臺(tái)上，社會(huì)資本、設(shè)計(jì)單位、施工單位、材料供應(yīng)商、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商和服務(wù)商在項(xiàng)目采購(gòu)前進(jìn)行共同決策，提出解決方案，最大程度降低項(xiàng)目的交易成本，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，而不是之前的政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間的信息互相割裂，造成大量的無(wú)端的效率損失?？梢哉f(shuō)，中央層面鼓勵(lì)推廣使用BIM技術(shù)，將引發(fā)我國(guó)在政府公共項(xiàng)目采購(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域的一場(chǎng)革命。

最后，再讀一遍《意見(jiàn)》，這也是我未來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域研究工作的基礎(chǔ)和方向。

來(lái)源：PPP導(dǎo)向標(biāo)

編輯： 李曉佳