在特許經(jīng)營立法一馬當先的大背景下，財政部攜手發(fā)改委5月30日推出【財金2016】32號文明確國家PPP大政不動搖而對其中一些風險也已有所洞悉之際，我收到了來自我們E20研究院特約研究員王強博士的長篇巨作的上卷。

在中國2013年正式由建設(shè)部大規(guī)模推動的十年的特許經(jīng)營實踐中，在2014年至今一年多發(fā)財委雙輪驅(qū)動的PPP的更大規(guī)模運動所帶來的喧囂中，我感覺一年多前熱忱追捧者眾，而現(xiàn)在停留在尖刻批判層面卻又成一時風尚（我自己也瀑布汗一下），但浮沫之下沉淀的思考卻太少太少，批判容易搏出位，深思才能謀建樹。而本文就是這樣難得的例外，上篇先從追根溯源開始，格物致知，唯此，才能把握復雜的特許經(jīng)營和PPP的內(nèi)在邏輯：

法國在委托運營和BOT以外的少量特許經(jīng)營案例，和英國在水務(wù)領(lǐng)域全面運用的特許經(jīng)營模式的核心條件之一是社會資本在政府監(jiān)管下向用戶直接收費，而英國隨后開啟的PFI在政府購買服務(wù)中樹立了PPP的高大形象?；氐奖举|(zhì)，PPP和特許經(jīng)營雖然略有交叉，但核心卻完全不同。

——E20研究院執(zhí)行院長  薛濤

作者：E20研究院PPP專委會特約研究員，中國水網(wǎng)金牌專欄作家  王強

本文作者：王強

前言：

無論如何觀察與評論，PPP對中國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域帶來的正面影響是巨大的。當我們埋頭將一個個，一批批PPP項目從方案變?yōu)楝F(xiàn)實的時候，除了反思此輪PPP2.0實踐的得失以外，更要思考中國PPP的未來，PPP的3.0和4.0將是什么樣子。

目前一般的共識是中國的PPP起源于上個世紀九十年代以來賓B電廠為代表的一批主要由外商投資的BOT項目，其中包括上海的大場水廠項目。我手頭保存著當時大場水廠的項目合同，但是題目不是BOT協(xié)議，而是Concession Contract，即特許經(jīng)營協(xié)議。之后的此類項目合同的名稱就開始各種不同的版本，具體叫什么好像更多的是依賴于行業(yè)局的偏好，如在路橋項目多半是叫建設(shè)-運營-移交合同，在環(huán)境和水務(wù)項目的合同往往取名特許經(jīng)營或特許權(quán)協(xié)議。上海如此，其他省市對項目合同的名稱更是莫衷一是。2004年，建設(shè)部在基于對聯(lián)合國贊譽為對世界貢獻的法國城市公用事業(yè)特許經(jīng)營的政策和經(jīng)驗的專程考察之后，并處于推動國企主導的公用事業(yè)市場化改革，出臺了《市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，即126號文。從此以后，各地紛紛效法出臺特許經(jīng)營管理辦法。至此，我國由民間投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)類項目有個稍微統(tǒng)一的名稱，即特許經(jīng)營。也就是我們普遍所認識的所謂的PPP1.0版。為什么是所謂的，就是因為當PPP在國際上大行其道，成為民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施專有名詞時候，PPP實際上幾乎從未在中國正式登堂入室，我們有的只是特許經(jīng)營以及特許經(jīng)營概念下的BOT，TOT。最好的情況是PPP被認為只是一種是與BOT并列的融資模式。

那么，PPP是否等同于特許經(jīng)營呢？如果不加以探究，都可以被粗略地認為是民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，沒有什么本質(zhì)區(qū)別。但是一旦兩部委分別制定特許經(jīng)營法和PPP法，并且自認為是指導民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的根本大法，那么問題就會自然而然的浮出水面，而不僅僅是應(yīng)該叫什么名稱的問題。要知道問題在哪里，還是需要從特許經(jīng)營和PPP的理論談起，否則一直是處于混沌的認識狀態(tài)。而這個理論不是來自于書本，是來自于人們的認知實踐。

一、特許經(jīng)營與PPP的前世今生

基礎(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)就是要讓絕大多數(shù)公民用得上、用得起，所以只有國家和政府按照集中供給的方式才能滿足大多數(shù)人的需求。政府提供公共服務(wù)，是天經(jīng)地義的事情，無論效率高低。但是，在政府無能為力的時候，由民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的做法早在1000多年前的歐洲和中國就有存在。中國的樂山大佛就是一例。歐洲在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)了“專營”的概念，就是政府，多數(shù)是市政廳或封建領(lǐng)主將一條道路或橋梁的專營權(quán)交于一個商人，商人向政府交一筆專營費之后向過路人收取通行費，當然商人最后能不能賺回來，政府就不管了，即商人自己“承擔經(jīng)營風險”。

1、真正的特許經(jīng)營誕生在法國供排水領(lǐng)域，但沒有廣泛推廣。

本節(jié)導讀：現(xiàn)代意義特許經(jīng)營起源于法國，但是法式特許經(jīng)營先天不足，沒有得到持續(xù)和推廣，代之以政府主導的委托運營，并得以規(guī)范和發(fā)展，沿用至今。

到了十八、十九世紀，隨著工業(yè)化和城市化的深入，富裕的商人階層出現(xiàn)了“城市服務(wù)公司”，尤其是法國的供水行業(yè)，并逐步向公共工程領(lǐng)域延伸。1853年，巴黎執(zhí)政官，著名的豪斯曼男爵推行大城市更新計劃，大興土木。與此同時，里昂的執(zhí)政官Vaisse深受豪斯曼的影響，在幾個月內(nèi)就制定了大規(guī)模的城市再開發(fā)計劃，并在豪斯曼設(shè)想的基礎(chǔ)上首次提出修建污水收集、輸送和供水管網(wǎng)。Vaisse 可以被認為是特許經(jīng)營真正的鼻祖。他用手中的權(quán)力僅僅花了數(shù)個星期就結(jié)束了長達30年的關(guān)于如何改建現(xiàn)存輸配系統(tǒng)的討論。他直接染指了法國通用水務(wù)公司（蘇伊士的前身，1853年5月成立）的創(chuàng)建，該公司居然早做準備，由一個天才的工程師僅花了幾天的時間向政府提出了供水規(guī)劃，并很快得到了批準。1859年，由通用水務(wù)出資建設(shè)的供水管網(wǎng)和制水廠正式建成啟用。于是，政府索性將供水設(shè)施的運營權(quán)以特許經(jīng)營（Concession）的形式授予（grant）通用水務(wù)，期限為99年，并由通用水務(wù)承擔全部的風險。這也許就是特許經(jīng)營的開端。

里昂供水特許經(jīng)營項目一開始就出現(xiàn)了流量估計不足的問題，供水需求量急速上升，而制水能力立刻暴露出短缺現(xiàn)象。此時，一些政客們就開始鼓吹要提供“無差別的普遍服務(wù)”并批評通用水務(wù)漫天要價，而通用水務(wù)抱怨市政府居然用生產(chǎn)出來的清潔水沖洗馬路。1874年，政府提出了一個固定水價，促使居民家庭用水量的急速上升，加劇了供水嚴重短缺。從1862年至1874年，政府只好利用財政資金出資建設(shè)供水設(shè)施提高供水量，這樣一來，原來的特許經(jīng)營架構(gòu)被改變。因此，真正嚴格意義上的特許經(jīng)營只實施了九年，即1853至1862年。從1862年至1900年，公共資金介入用于新建設(shè)施的投資，這樣才緩和了供水服務(wù)的資金困境，而通用水務(wù)只保留了設(shè)施的運營權(quán)（類似于租賃設(shè)施）。之后公私兩類資本組合，兩種模式（特許經(jīng)營與租賃）成為里昂水務(wù)市場的常態(tài)，并于上個世紀五十年代起在里昂郊區(qū)形成了管網(wǎng)租賃和水廠特許經(jīng)營的商業(yè)模式。里昂模式對法國水務(wù)行業(yè)的影響極大，使公眾普遍認識到單靠私人資本不能解決供排水問題，所以更多的轉(zhuǎn)向以政府公共投資設(shè)施，私人企業(yè)運營的“委托代理”（Delegate）的為主，并且更加注重技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)模式，真正的特許經(jīng)營逐步退出了主流市場。這就是為什么蘇伊士和威立雅等水務(wù)巨頭的核心競爭優(yōu)勢在于技術(shù)與運營而不在于融資的原因。隨著兩大水務(wù)巨頭走向世界，法國模式也開始被人們熟知，但往往人們誤以為特許經(jīng)營就是法國模式的代表。

編輯： 陳丹丹