中國力推PPP已經(jīng)進(jìn)入第三個年頭了?；叵?014年初，PPP的號角開始慢慢地吹響的時候，沒有幾個人會預(yù)想中國的PPP事業(yè)會走到今天的地步，當(dāng)時甚至曾有人對其前景充滿悲觀，認(rèn)為我國PPP最后很有可能會“一地雞毛”。然而，僅僅過了3年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。

這些“金鳳凰”能不能成為中國經(jīng)濟(jì)上空中的“雄鷹”，成為加快落實五大發(fā)展理念、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱，現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是，正當(dāng)不斷有人從外行成為內(nèi)行，開始摸清楚PPP的門道的時候，并且不斷有輿論批評PPP市場種種不規(guī)范的時候，筆者卻認(rèn)為，中國PPP的未來已經(jīng)開始越來越清晰，越來越明朗。

條件

根據(jù)官方統(tǒng)計，我國目前各級政府推出的各類PPP項目的總金額已經(jīng)達(dá)到了十幾、二十萬億元人民幣。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國當(dāng)代發(fā)展進(jìn)程中的一個重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象了。而這個經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不僅值得全世界PPP專家來研究，更值得全世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家來跟蹤和研究。

PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，說白了就是政府和市場的關(guān)系。不僅在中國，就是在英國、法國和美國等世界范圍內(nèi)，都是一個新生事物。從理論上看，政府和市場的關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)活動中永遠(yuǎn)的命題。這個命題的內(nèi)涵通俗來說，就是政府多一點，還是市場多一點。舉個例子，英國1989年的水務(wù)私有化或市場化改革實際上是原有國有企業(yè)的改制，國有水務(wù)企業(yè)實施證券化和混合所有制，在這之前，英國水務(wù)奉行的是長達(dá)近一百年的政府和事業(yè)單位體制。

回顧PPP發(fā)展歷程，筆者認(rèn)為，包括英國在內(nèi)的世界上其他國家推行PPP的背景與我國相當(dāng)不同。英國和其他國家的PPP最初背景就是財政吃緊，不得不借助市場的力量。隨著市場機制的應(yīng)用，PPP模式的優(yōu)勢被不斷發(fā)掘和提升，進(jìn)而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進(jìn)程還在持續(xù)，但是還會時不時地受到國際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，例如2008年的全球金融危機就使英國的私人融資活動（簡稱“PFI”）投資額大幅下降，并導(dǎo)致了PF2的形成。

而中國推出PPP的背景雖然與全球金融危機有關(guān)，但卻是在政府不缺資金來源，尤其是在全球貨幣超發(fā)，導(dǎo)致城市土地價值激增、政府更加不缺資金的環(huán)境下開始登堂入室，并向縱深發(fā)展的。所以，回頭再看看2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱“43號文”）就會有別樣的意味——在貨幣超發(fā)的背景下，43號文并不能真正地約束政府債務(wù)，卻降低了城投債務(wù)，削減了平臺公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法，目前看來就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國會出現(xiàn)這么多各種門類的PPP項目，并且這些PPP項目當(dāng)前還被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對照英國的PPP，但是英國實施20年，只有幾百個項目，總金額不超過1萬億元人民幣。所以，兩者實際上不具有可比性。貨幣超發(fā)，是中國PPP非常重要的客觀條件。

那么，中國PPP的主觀條件又是什么呢？筆者認(rèn)為主要有兩個：其一，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善和改革的深化；其二，是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現(xiàn)在看來更加迫切。

PPP成了實現(xiàn)以上提到的客觀、主觀條件最好的載體。也就是說，PPP在其他國家說不定就是做點項目，頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國PPP就是充分激發(fā)市場活力的手段，承擔(dān)著更大的歷史使命。而主客觀條件互相呼應(yīng)，中國就成為前所未有的PPP最大市場了。

另外，與其他國家比較，更為特殊的是，由于PPP對各級政府而言，是個全新的專業(yè)，相關(guān)部門的意見一時得不到統(tǒng)一，最后不得不問計于民，民間的智慧得到展現(xiàn)，專業(yè)的思想得到交流，再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入，為政府、市場和社會搭建了各種交流平臺，為討論問題、研究問題提供了高度便利。政府出臺的政策和制度，無論好壞，都能得到快速解讀、響應(yīng)或者廣泛的評議，直至深入人心，就算有不足，也不會有大的偏差。全國上下，有這么大范圍的人、機構(gòu)部門，以一個共同的話題聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識，這在全世界范圍內(nèi)都是絕無僅有的。

正是由于上述幾大因素結(jié)合在一起，中國的PPP就在3年前一個并不被人察覺的時點上，以特有的方式爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國。恰恰就在此時，中國“一帶一路”的構(gòu)想走上了世界的舞臺。因此，中國的PPP，好戲還在后頭。

邏輯

回顧三年來的出臺的PPP制度和政策的主要脈絡(luò)，抽絲剝繭，最后就會發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個核心，那就是政府和市場的關(guān)系和邊界。

像43號文，提出了國有企業(yè)到底能不能承擔(dān)政府項目融資的命題；《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（2014）》（簡稱“60號文”），吹響了政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場化改革的號角；《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），明確了PPP項目中政府和企業(yè)的操作流程；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015），確立了基礎(chǔ)設(shè)施項目上政府吸引社會資本的原則和工作重點；2016年末，國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動成熟PPP項目資產(chǎn)證券化，這就直接打通了基礎(chǔ)設(shè)施市場化的督脈，為下一步完善、細(xì)化PPP的各項制度打下了基礎(chǔ)?；仡櫧?年來，沒有哪一個領(lǐng)域如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)那樣，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到廣泛關(guān)注。

在實踐方面領(lǐng)先于理論研究和制度構(gòu)建的地方就更多了。雖然PPP之初，各地“初生牛犢不怕虎”，推出了大量的、各種類型的項目，并且“叫好不叫座”等質(zhì)疑之聲不斷。但是企業(yè)生存的需求、地方發(fā)展的需求、行業(yè)創(chuàng)新的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)蓋過了各類爭議——不少地方政府還是在勇于探索，地方國有企業(yè)紛紛在探尋轉(zhuǎn)型之路，各種創(chuàng)新融資方式和渠道被不斷挖掘出來。筆者認(rèn)為，隨著兩部委3次示范項目的落地比例逐步提高、項目的規(guī)模走向合理，項目的邊界愈加清晰，項目的機制更為靈活，中國PPP的“輕舟”已真正開始“過萬重山”。

編輯： 李艷茹