編者按：

E20特約評(píng)論員王強(qiáng)來(lái)稿，從蘭州威立雅的事件說(shuō)起，深入研究借鑒了英國(guó)的《水工業(yè)法》，從英美法系里的政企關(guān)系，說(shuō)到英國(guó)基于流域的一體化供排水模式里的一些特點(diǎn)。更重要的是，針對(duì)PPP/特許經(jīng)營(yíng)和中國(guó)的當(dāng)前現(xiàn)象，以他山之石，做了深入的思考：私有化與PPP的區(qū)別、特許經(jīng)營(yíng)中監(jiān)管的本質(zhì)、產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和受控之間的關(guān)系、PPP權(quán)力義務(wù)邊界的法制保護(hù)、協(xié)商機(jī)制的建設(shè)、行政執(zhí)法權(quán)的有限授予、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離、信息公開的必要性、公共利益至上的落實(shí)…..亮點(diǎn)紛呈，外行看熱鬧，內(nèi)行看門道，我們隆重推薦各位枕邊細(xì)讀。

2014年4月10日,蘭州市威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴(yán)重超標(biāo),引發(fā)水污染事件。如同以往的水事件一樣，對(duì)事件的評(píng)議各有各的說(shuō)法，但是，其中一個(gè)矛頭直指事件的當(dāng)事人之一蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)，認(rèn)為是“洋水務(wù)”和“高溢價(jià)”[1]是主因，甚至有人喊出“洋水務(wù)、滾出去”的聲音。

本文無(wú)意對(duì)蘭州水污染事件作進(jìn)一步評(píng)論，但也認(rèn)為法國(guó)威立雅等不會(huì)因此而退出中國(guó)，中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化的步伐也不會(huì)因此而停滯。僅就蘭州水污染事件的后續(xù)報(bào)道來(lái)看，此次事件的原因來(lái)自多方面，不僅僅是各直接間接的當(dāng)事人和相關(guān)方，還涉及到體制和機(jī)制的系統(tǒng)性問(wèn)題。存在這些問(wèn)題的當(dāng)然不是蘭州一個(gè)城市，具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?p style="text-indent: 2em;">市場(chǎng)化是一把雙刃劍。對(duì)水務(wù)行業(yè)如何既能利用市場(chǎng)化帶來(lái)的效率和收益，又能保障公共利益不受損失甚至能得到逐步提升，是值得深思的問(wèn)題，雖然各地都有《供水排水管理?xiàng)l例》，但多數(shù)沒(méi)有涉及到對(duì)污染事件如何規(guī)避、如何處置和處罰，更沒(méi)有上升到一定的法律高度。英國(guó)在1989年推動(dòng)水務(wù)行業(yè)私有化和市場(chǎng)化改革，同時(shí)頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業(yè)法》，《水工業(yè)法》為如何治理市場(chǎng)化之后的水務(wù)行業(yè)，保障公共利益提供良好的示范，值得我國(guó)在水務(wù)立法工作中加以借鑒。

一、《水工業(yè)法》明確供排水行業(yè)各利益相關(guān)方的職責(zé)

借鑒《水工業(yè)法》，首先需要了解英美法系和大陸法系的區(qū)別。簡(jiǎn)而言之，大陸法系強(qiáng)調(diào)政府對(duì)各法律主體的管理和制約，并通過(guò)成文的法條明確；英美法系是基于經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生的判例法為主體的法律體系，強(qiáng)調(diào)分權(quán)、制衡和個(gè)人自由，反而懷疑和否定政府的單方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必須要更加貼近實(shí)際，能夠針對(duì)各種情況進(jìn)行變化，使各方力量和利益都能夠參與到法律的制訂和調(diào)整之中。英國(guó)《水法》和《水工業(yè)法》當(dāng)然也離不開英美法系的立法傳統(tǒng)。大陸法系和英美法系在立法實(shí)踐中目前也出現(xiàn)互相借鑒的趨勢(shì)。鑒于英國(guó)水務(wù)企業(yè)采用基于流域和供排水一體化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，水務(wù)的承擔(dān)者（undertaker）與一般的城市供排水公司要面對(duì)和處理更加復(fù)雜的情況，承擔(dān)更大和更加全面的責(zé)任，所以，產(chǎn)生于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和判例的英美法系更加適用英國(guó)基于流域的一體化供排水模式，即無(wú)法預(yù)先設(shè)定各種目標(biāo)，而更加側(cè)重于明確各方的責(zé)任、職能，某項(xiàng)具體事務(wù)的操作模式、流程和規(guī)則。

所以，1991年的《水工業(yè)法》立足于相關(guān)利益各方對(duì)涉水事務(wù)的共同治理。明確各方在水務(wù)事業(yè)上各自承擔(dān)的責(zé)任和職能是最重要的，這是保障各項(xiàng)水務(wù)事業(yè)能夠正常開展的基本體制框架。

1、在體制上明確各利益相關(guān)方的功能責(zé)任

《水工業(yè)法》確定的各利益相關(guān)方有英國(guó)農(nóng)業(yè)、國(guó)家河流管理局、水務(wù)署（OFWAT）、公平交易委員會(huì)（OFT）、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（MMC）、消費(fèi)者服務(wù)委員會(huì)（CSC）、地方政府與公共機(jī)構(gòu)、內(nèi)陸排水委員會(huì)(IDB)供排水服務(wù)承擔(dān)者(undertakers)、各相關(guān)用水工商企業(yè)、普通家庭用戶等等。《水工業(yè)法》明確各方責(zé)任[2]，并將責(zé)任按功能分?jǐn)俒3]。其中比較重要的功能責(zé)任及其承擔(dān)方是：

水務(wù)署署長(zhǎng)的責(zé)任：

《水工業(yè)法》開宗明義第１條明確水務(wù)署署長(zhǎng)的任命和任期，第２條就規(guī)定署長(zhǎng)的基本責(zé)任，即署長(zhǎng)具有監(jiān)管水務(wù)承擔(dān)者的責(zé)任和權(quán)力，

● 有責(zé)任“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區(qū)水務(wù)承擔(dān)者的正常運(yùn)作”，

● “保證水務(wù)承擔(dān)者有能力為適合開展相關(guān)業(yè)務(wù)的承擔(dān)者籌措資金（特別是，能夠保證其合理的資本回報(bào)）”，

● “保護(hù)水務(wù)承擔(dān)者的公司的所有用戶或者潛在用戶在支付了供水和排水的設(shè)備和修復(fù)費(fèi)用之后所享有的個(gè)人利益”和“在服務(wù)提供過(guò)程中的其他利益”，

● “保證此類業(yè)務(wù)公司所提供服務(wù)的質(zhì)量”，

● “提高此類公司開展業(yè)務(wù)時(shí)的經(jīng)濟(jì)效率”，

● 在署長(zhǎng)認(rèn)為合適的情形下，促進(jìn)在依據(jù)本法參與提名的個(gè)人之間的有效競(jìng)爭(zhēng)?！?p style="text-indent: 2em;">● 并對(duì)殘障和退休人員的利益，署長(zhǎng)應(yīng)做特別考慮，等等。

供排水承擔(dān)者的責(zé)任：

● 每個(gè)供水承擔(dān)者均有責(zé)任在其地區(qū)內(nèi)發(fā)展和維護(hù)有效和經(jīng)濟(jì)的供水系統(tǒng)以確保使得該地區(qū)能夠供水和讓水供給能到達(dá)需要的人員處和維護(hù)、提高和延伸供水承擔(dān)者的水管或其他水管。

● 每個(gè)排水承擔(dān)者均應(yīng)有責(zé)任提供、改進(jìn)及擴(kuò)展公共排污系統(tǒng)（無(wú)論是否在所屬區(qū)域內(nèi)），以及清潔維護(hù)排水系統(tǒng)以保證該區(qū)域能夠持續(xù)有效的排水；有義務(wù)提供公共排污管以供其區(qū)域內(nèi)特定位置的生活用途的排水; 在必要時(shí)能夠持續(xù)有效地對(duì)污水進(jìn)行處理（無(wú)論是否在所屬區(qū)域內(nèi)）。

環(huán)境國(guó)務(wù)大臣的責(zé)任：

英國(guó)環(huán)境國(guó)務(wù)大臣是中央政府管理供排水行業(yè)和服務(wù)的最高長(zhǎng)官，其責(zé)任是制定政策和制定與明確標(biāo)準(zhǔn)。水務(wù)署是環(huán)境國(guó)務(wù)大臣下屬機(jī)構(gòu)，但也分擔(dān)國(guó)環(huán)境國(guó)務(wù)大臣部分職能。英國(guó)環(huán)境國(guó)務(wù)大臣在制定政策和制定與明確標(biāo)準(zhǔn)方面的責(zé)任是制定供排水服務(wù)的履職標(biāo)準(zhǔn)和制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[4]。

2、在具體業(yè)務(wù)上明確各利益相關(guān)方在具體事務(wù)操作中的職能和責(zé)任

除了明確水務(wù)署、供排水承擔(dān)者和中央環(huán)境部的基本責(zé)任以外，《水工業(yè)法》更是在具體業(yè)務(wù)上明確各利益相關(guān)方的操作職能，以保證各項(xiàng)責(zé)任的落實(shí)。如關(guān)于環(huán)境與休閑區(qū)域保護(hù)的職責(zé)（涉及國(guó)務(wù)大臣、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品業(yè)部長(zhǎng)、水務(wù)署署長(zhǎng)、獲得授權(quán)的相關(guān)業(yè)務(wù)承擔(dān)公司、國(guó)家江河管理局和內(nèi)陸排水系統(tǒng)委員會(huì)）、有特殊利益區(qū)域的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、供排水承擔(dān)者任命、變更和延續(xù)的職責(zé)（涉及環(huán)境大臣、水務(wù)署）、用戶保護(hù)的職責(zé)（水務(wù)署長(zhǎng)、用戶服務(wù)委員會(huì)）、用戶服務(wù)委員會(huì)的職責(zé)、署長(zhǎng)需履行的與投訴相關(guān)的職責(zé)、競(jìng)爭(zhēng)方面的職責(zé)（水務(wù)署長(zhǎng)、公平交易委員會(huì)）、關(guān)于供排水業(yè)務(wù)合并的職責(zé)（國(guó)務(wù)大臣、水務(wù)署長(zhǎng)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)）、水務(wù)承擔(dān)者大批量供水的職責(zé)（水務(wù)署長(zhǎng)、承擔(dān)者）、接受干管申請(qǐng)的職責(zé)（承擔(dān)者、用戶、新城開發(fā)公司）、連接干管的職責(zé)（水務(wù)承擔(dān)者）、生活用水供應(yīng)、住宅供水、供應(yīng)消防用水的職責(zé)（供水承擔(dān)者）、斷水時(shí)的一般職責(zé)（供水承擔(dān)者）、保持水質(zhì)和水壓的職責(zé)（供水承擔(dān)者）、關(guān)于水污染、浪費(fèi)和濫用等方面的職責(zé)（國(guó)務(wù)大臣、供水承擔(dān)者）、地方當(dāng)局與水質(zhì)有關(guān)的一般職責(zé)、排水承擔(dān)者的履職、地方政府關(guān)于排水的職責(zé)、遵守關(guān)于排污管要求的職責(zé)（排水承擔(dān)者、用戶、新城開發(fā)公司）、關(guān)于工商污水的職責(zé)（排水承擔(dān)者、工商業(yè)者、水務(wù)署長(zhǎng)、國(guó)務(wù)大臣）、水務(wù)承擔(dān)者向國(guó)務(wù)大臣提供信息的職責(zé)，等等。這些職責(zé)從法律上確定了各利益相關(guān)方在具體業(yè)務(wù)和具體問(wèn)題的處理上的作用和地位，實(shí)際上也分解了水務(wù)署長(zhǎng)和供排水承擔(dān)者的責(zé)任到更加具體的責(zé)任承擔(dān)者，使責(zé)任落地，被明確責(zé)任的各利益相關(guān)方也無(wú)從推諉和規(guī)避。

編輯： 李曉佳