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王強(qiáng):特許經(jīng)營(yíng)立法之理論與現(xiàn)實(shí)(中一):PPP先天不足帶來(lái)的局限

時(shí)間: 2016-06-12 11:16

來(lái)源: 中國(guó)水網(wǎng)

作者: 王強(qiáng)

作為對(duì)中國(guó)的公共服務(wù)有深入理解、又在英國(guó)本土認(rèn)真學(xué)習(xí)了PPP的王強(qiáng)博士,用長(zhǎng)文對(duì)當(dāng)前PPP所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和其背后的根本原因進(jìn)行了深入的思考。本篇是長(zhǎng)文的中篇上半集。

正如我們?nèi)陙?lái)其他方面的改革所面臨的爭(zhēng)議一樣,缺乏事先周詳?shù)捻攲釉O(shè)計(jì),補(bǔ)丁式的立法模式,以及當(dāng)前國(guó)情的各種復(fù)雜因素,都為這輪PPP的前景帶來(lái)陰影。王強(qiáng)博士犧牲“安康的端午”,用了一萬(wàn)四千多字嘗試來(lái)摸到PPP頂層結(jié)構(gòu)的線索,由于微信閱讀習(xí)慣,本文先發(fā)上半部分,用一些炮聲來(lái)激起大家的思考,而隨后第二日將迎來(lái)本篇的下半部分。

——E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)  薛濤

前言:

本文上篇從歷史沿革和國(guó)際發(fā)展出發(fā),講了特許經(jīng)營(yíng)與PPP的本質(zhì)區(qū)別。最近有一種認(rèn)識(shí),認(rèn)為PPP是個(gè)大概念,下面才是特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)型的PPP/PFI。這樣分類還是將PPP泛化和廣義化,不利于專業(yè)的討論。而PPP中的合作關(guān)系(Partnership),其實(shí)是為了轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念,按照新公共管理(New Public Management)或公共治理模式來(lái)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。但很不幸我認(rèn)為合作關(guān)系本身只是理想,具體到現(xiàn)實(shí)中還是只剩下合同和利益,正如本文上篇結(jié)尾所述,關(guān)于PPP中的第三個(gè)P,Partnership(伙伴關(guān)系),耶斯考比認(rèn)為,“基本上是一種政治口號(hào)”。

一、區(qū)分特許經(jīng)營(yíng)和PPP的法律意義   

本節(jié)導(dǎo)讀:特許經(jīng)營(yíng)和PPP在現(xiàn)實(shí)中其實(shí)很容易區(qū)分。

那么本文為什么要對(duì)兩者的內(nèi)涵要花大量篇幅進(jìn)行區(qū)別,不是因?yàn)樵趯?shí)際操作中出現(xiàn)不同的合同名稱,也不是為了討論是否采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本。甄別特許經(jīng)營(yíng)和PPP的重大意義在于,對(duì)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的行為進(jìn)行法律性質(zhì)上的界定。所謂名不正則言不順。社會(huì)資本投入原本應(yīng)由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施是一種商業(yè)行為還是行政行為?我這里不對(duì)大陸法系和英美法系對(duì)這一問(wèn)題的解釋進(jìn)行區(qū)分,這容易掉進(jìn)書(shū)袋里,我只是講現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

上篇我講了,政府理應(yīng)投資提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)(即公建模式),但是在政府無(wú)能為力的時(shí)候,除了政府兩手一攤,另外只有兩種方式,要么政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買服務(wù),包括融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù);要么政府把提供公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)讓渡出來(lái)交給有能力、有資質(zhì)、有責(zé)任的市場(chǎng)企業(yè),其中既包括國(guó)有企業(yè)也包括民營(yíng)企業(yè)。在傳統(tǒng)“公建”模式下,政府在承擔(dān)提供責(zé)任的同時(shí),其實(shí)也是有利可圖的,包括政府向老百姓收費(fèi),將業(yè)務(wù)分包給政府支持的企事業(yè)單位或在造基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候在邊上代征一塊地,然后進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)獲利彌補(bǔ)財(cái)政,甚至獲得各家用戶的基本信息,對(duì)個(gè)別用戶違章進(jìn)行處罰,這就是政府的權(quán)利和義務(wù)。

1、特許經(jīng)營(yíng)模式:

上段所說(shuō)的第二種方式是政府將這種權(quán)利讓渡給企業(yè),那么由企業(yè)承擔(dān)了政府的責(zé)任和義務(wù),當(dāng)然,企業(yè)是理性人,也要追求一點(diǎn)利潤(rùn)。此時(shí),企業(yè)代替了政府面對(duì)公眾用戶,政府將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)授予和讓渡給企業(yè),這當(dāng)然一種行政行為,符合行政許可的基本特征。雖然說(shuō)政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人,但這只是在理論層面,在實(shí)際操作中,政府行政授權(quán)讓渡給企業(yè)以后,企業(yè)是最終責(zé)任人,政府把責(zé)任交給了企業(yè),當(dāng)然也把利益交給了企業(yè),同時(shí)更是把風(fēng)險(xiǎn)交給了企業(yè),政府從此從臺(tái)前退居幕后。這就是特許經(jīng)營(yíng)。

在這種情況下,企業(yè)要直面付費(fèi)的公眾用戶,老百姓是他們的上帝;企業(yè)還要面對(duì)各種各樣的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),如投資不小心超了,從老百姓哪里收不到錢怎么辦?運(yùn)營(yíng)成本高了怎么辦?政府規(guī)劃調(diào)整了企業(yè)做不下去了怎么辦?更要命的是水價(jià)或燃?xì)獾裙卜?wù)價(jià)格一時(shí)半會(huì)兒調(diào)不上去怎么辦?隨著經(jīng)營(yíng)范圍、規(guī)模擴(kuò)大和能級(jí)提高,企業(yè)還要提供“無(wú)差別的、普遍的”公共服務(wù),企業(yè)要不斷地勞心勞力勞財(cái),此時(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)不是一個(gè)當(dāng)初那個(gè)退在幕后的政府所能承擔(dān)的。如果企業(yè)服務(wù)提供不好,還要受到老百姓投訴,還要受到政府的監(jiān)管與處罰。政府監(jiān)管與處罰的依據(jù)就是特許經(jīng)營(yíng)合同,但是特許經(jīng)營(yíng)合同是政府和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂的,特許經(jīng)營(yíng)的行為還涉及到更大一方,即公眾用戶的利益,這是一紙合同所難以覆蓋的,所以需要一部法律來(lái)加以規(guī)制,這個(gè)法就是特許經(jīng)營(yíng)法。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)法,政府將公共服務(wù)的法定責(zé)任轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營(yíng)者,特許經(jīng)營(yíng)者就承擔(dān)公共服務(wù)的法定義務(wù),是公共服務(wù)的法定責(zé)任主體,不僅如此,企業(yè)還擔(dān)負(fù)起政府的行政職權(quán)。因此,法律保護(hù)的是特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)公共服務(wù)的法定責(zé)任行為,使這種行為免于受到侵害和障礙(甚至包括競(jìng)爭(zhēng)---這就是特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的基礎(chǔ):壟斷權(quán)的授予),否則公共利益無(wú)法得到保障。如果特許經(jīng)營(yíng)者由于承擔(dān)公共服務(wù)以后,由于正常理由無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)下去,政府要基于特許經(jīng)營(yíng)法的規(guī)定對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的支持,如首先要被保障的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán),如申請(qǐng)進(jìn)入調(diào)價(jià)程序,授予企業(yè)對(duì)違章用戶進(jìn)行處罰權(quán)等。當(dāng)然,如果特許經(jīng)營(yíng)者違規(guī),政府可以進(jìn)行處罰,嚴(yán)重的話可以直至廢止合同,剝奪特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以,特許經(jīng)營(yíng)是一種政府權(quán)力和責(zé)任轉(zhuǎn)移,本質(zhì)上是行政行為。由于特許經(jīng)營(yíng)者本身是企業(yè),企業(yè)是需要盈利的,所以為了使公共服務(wù)可持續(xù),而政府在定價(jià)和補(bǔ)貼時(shí)還要考慮企業(yè)的盈利空間,只有企業(yè)有盈利,它才有動(dòng)力擴(kuò)大投資、改造設(shè)備,公共服務(wù)的范圍、能級(jí)和品質(zhì)才能得到持續(xù)提升。也只有特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)不斷做強(qiáng)做大,公共利益才能得到高度保障。所有的這一切,都是在作為行政行為的特許經(jīng)營(yíng)制度框架下完成的。

2、政府購(gòu)買公共服務(wù)模式

PPP(PFI)作為政府向企業(yè)采購(gòu)公共服務(wù)的一種模式,雖然服務(wù)的項(xiàng)目和要求比較復(fù)雜,但其本質(zhì)還是政府花財(cái)政的錢購(gòu)買東西,是政府與社會(huì)資本或承包商之間的一種商業(yè)交易行為,與政府購(gòu)買電腦、桌椅、食堂膳食服務(wù)甚至是分包工程沒(méi)有什么兩樣。所以,雖然政府作為交易的一方參與其中,但是不能作為政府的行政行為,政府與公共服務(wù)的承包商簽訂的是商業(yè)合同,否則社會(huì)資本會(huì)對(duì)政府行政行為的不確定性而存有巨大的擔(dān)憂,直接導(dǎo)致社會(huì)資本不愿意進(jìn)入政府推行的PPP領(lǐng)域。

編輯: 李曉佳

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王強(qiáng)

E20特約評(píng)論員 目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后,牽頭開(kāi)展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎(jiǎng),此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作,并向上海市政府立法相關(guān)部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目

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