不知從何時起，PPP圈子開始流行看天象。掐指一算，中國力推PPP已經(jīng)進(jìn)入第三個年頭了。當(dāng)2014年初，PPP的號角開始在慢慢地吹響的時候，沒有幾個人會預(yù)想中國的PPP事業(yè)會走到今天的地步，當(dāng)時行業(yè)內(nèi)還有個專家寫文章表示，結(jié)合以往的經(jīng)驗，我國PPP最后很有可能會“一地雞毛”。然而，僅僅過了三年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。

這些“金鳳凰”能不能成為中國經(jīng)濟(jì)上空中的“雄鷹”，是不是加快落實五大發(fā)展理念，促進(jìn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱，現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是，正當(dāng)不斷有人從外行成為內(nèi)行，不斷有內(nèi)行摸清楚PPP的門道的時候，并且不斷有輿論批評PPP市場種種不規(guī)范的時候，中國PPP的天象已經(jīng)開始越來越清晰，越來越明朗。

那么，如何才能參透中國PPP在中遠(yuǎn)期內(nèi)的天象呢?這就要從PPP的本質(zhì)，中國推行PPP的經(jīng)濟(jì)社會背景以及近三年來中央和地方政府在推動PPP過程中分分合合的政策舉措談起。

(一)中國PPP的內(nèi)外條件

據(jù)官方數(shù)字，我國目前各級政府推出的各類PPP項目的總額已經(jīng)達(dá)到了十幾、二十萬億了。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國當(dāng)代發(fā)展進(jìn)程中的一個重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象了。這個經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，肯定不會曇花一現(xiàn)，也不可能曇花一現(xiàn)，不僅僅值得全世界PPP專家來研究，更是值得全世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家來跟蹤，來研究。

PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，說白了就是政府和市場的關(guān)系。如果梳理一下所有的現(xiàn)存政策與PPP項目現(xiàn)實需求之間的矛盾，追根溯源，根本上就是政府和市場之間的矛盾。這樣的矛盾，不是天生就存在的，而是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一個新的階段，自然而然產(chǎn)生的。這樣的矛盾，也不僅僅在中國存在，在PPP的母國英國，依然存在。PPP不僅對中國來說是新生事物，在英國、法國和美國，在50年內(nèi)，依然還是一個新的事物，雖然英國1992年就開始推行PPP。這正如男女的情感是人生永恒的主題，政府和市場的關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)活動中永遠(yuǎn)的命題。這個命題的內(nèi)涵現(xiàn)在講起來依然十分老套，就是政府多一點，還是市場多一點。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是觀察政府和市場關(guān)系最好的窗口。這個窗口，經(jīng)常是被政府遮擋，又常常被國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)，古今中外，莫不如此。英國1989年的水務(wù)私有化或市場化改革實際上是原有國有企業(yè)的改制，國有水務(wù)企業(yè)實施證券化和混合所有制，在這之前，英國水務(wù)奉行的是長達(dá)近一百年的政府和事業(yè)單位體制?，F(xiàn)在細(xì)細(xì)想來，英國和世界上其他國家在推行PPP的背景與我國有相當(dāng)?shù)牟煌?。英國和其他國家的PPP最初背景就是財政吃緊，不得不借助市場的力量。隨著市場機(jī)制的應(yīng)用，PPP模式的優(yōu)勢被不斷發(fā)掘和提升，進(jìn)而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進(jìn)程還在持續(xù)，但是還會時不時地受到國際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，例如2008年的全球金融危機(jī)就使英國的PFI投資額大幅下降，并導(dǎo)致了PF2的形成。

雖然中國推出PPP的終極背景也是和全球金融危機(jī)有關(guān)，但確切地講，是在政府不缺資金來源，全球貨幣超發(fā)，而且貨幣超發(fā)下城市土地價值激增，進(jìn)而政府更加不缺資金的環(huán)境下開始登堂入室，并向縱深發(fā)展的。所以，回頭再看看43號文(國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見)就會有別樣的意味。在貨幣超發(fā)的背景下，43號文并不能真正地約束政府債務(wù)，卻降低了城投債務(wù)，削減了平臺公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法，目前看來就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國會出現(xiàn)這么多各種門類的PPP項目，并且這些PPP項目當(dāng)前還被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對照英國的PPP，但是英國實施二十年，只有幾百個項目，總金額不超過1萬億人民幣。所以，兩者實際上不具有可比性。貨幣超發(fā)，是中國PPP非常重要的客觀條件。

那么，中國PPP的主觀條件又是什么呢?主觀條件有兩個，條件之一是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善和改革的深化，這在黨的十八大文件上寫的明明白白。條件之二是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現(xiàn)在看來更加迫切。PPP成了實現(xiàn)兩個條件最好的載體。也就是說，PPP在其他國家說不定就是做點項目，頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國PPP就是充分激發(fā)市場活力的手段，要承擔(dān)更大的歷史使命。主客觀條件互相呼應(yīng)，中國就成了前所未有的PPP最大市場了。另外，與其他國家比較，更為特殊的是，由于PPP對各級政府而言，是個全新的專業(yè)，相關(guān)部門的意見一時得不到統(tǒng)一，最后不得不問計于民，民間的智慧得到展現(xiàn)，專業(yè)的思想得到交流，再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入，為政府、市場和社會搭建了各種交流平臺、討論問題、研究問題提供了高度便利。政府出臺的政策和制度，無論好壞，都能得到快速解讀，響應(yīng)或者廣泛的評議，直至深入人心，就算有不足，也不會有大的偏差。全國上下，有這么大范圍的人、機(jī)構(gòu)部門，以一個共同的話題常常穿越時空，聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識，這在全世界范圍內(nèi)都是絕無僅有的。英國實施PFI的時候，怎么可能有這樣的條件?所以，中國PPP能夠快速發(fā)展，有一部分貢獻(xiàn)要歸功于馬化騰。上述幾大因素結(jié)合在一起，中國的PPP就在三年前一個并不被人察覺的時點上，以特有的方式，爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國。恰恰就在此時，中國“一帶一路”的構(gòu)想走上了世界的舞臺。因此，中國的PPP，好戲還在后頭!

(二)中國PPP制度和政策設(shè)計的基本邏輯

回顧三年來的出臺的PPP制度和政策的主要脈絡(luò)，抽絲剝繭，最后就會發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個核心，那就是政府和市場的關(guān)系和邊界。簡單言之，就是在一個基礎(chǔ)設(shè)施項目上，政府和企業(yè)的職責(zé)定位是什么，各自應(yīng)該伸出什么手，各自的手又應(yīng)該伸得多少長，誰的手先出還是后出，兩者如何交手、又如何握手。43號文提出了國有企業(yè)到底能不能承擔(dān)政府項目融資的命題，60號文(關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見)吹響了政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場化改革的號角，113號文(財金〔2014〕113號文 政府和社會資本合作模式操作指南)明確了PPP項目中政府和企業(yè)的操作流程，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》確立了基礎(chǔ)設(shè)施項目上政府吸引社會資本的原則和工作重點。去年由國務(wù)院頒布的《投資體制改革的決定》更是確立了企業(yè)的投資主體地位、并提出了完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為和轉(zhuǎn)變政府管理職能的堅定要求。甚至包括倍受關(guān)注的PPP項目下的土地制度、園區(qū)和特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式，背后都涌動著政府和市場關(guān)系的影子。直至最近由國家發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動成熟PPP項目資產(chǎn)證券化，這就直接打通了基礎(chǔ)設(shè)施市場化的督脈，為下一步完善、細(xì)化PPP的各項制度打下了基礎(chǔ)。所以，回顧這三年，沒有哪一個領(lǐng)域如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)那樣，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到廣泛關(guān)注。

編輯： 程彩云