事實上，細究起來，社會資本參與法國水務有在法有三種模式。第一類模式是“有限委托運營”（Limited Delegation），在法國也稱管理合同，即類似于我們熟知的O&M（運營管理）模式，政府投資建成供排水設施以后，授予私人企業(yè)僅僅為18個月至3年的運營權(quán)，企業(yè)對設施資產(chǎn)不能大動，但企業(yè)也不承擔任何風險，因為企業(yè)直接從政府獲得買單；第二類模式是“部分委托運營”（Partial Delegation），類似于我們熟知的BOT，即政府委托企業(yè)提供大部分供排水服務，包括企業(yè)投資建設和運營設施，期限從7年至25年，期間企業(yè)享有一定的自主權(quán)，但也要承擔經(jīng)營風險。在這一模式中企業(yè)還是僅從政府財政獲得收益，所以，政府還是擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，即使是企業(yè)投資。委托期限結(jié)束后，企業(yè)將設施移交給政府，政府始終授予的是使用權(quán)或運營權(quán)。所以，法國也稱這種模式為affermage,即企業(yè)完成投資后向政府租賃設施運營；第三類模式是“完全委托”（Total Delegation），這就是法國的特許經(jīng)營。在這一模式中，政府授權(quán)企業(yè)承擔全部服務，包括維護客戶關(guān)系，并從向使用者收取服務費來維持財務平衡。特許經(jīng)營期為10至25年，企業(yè)享有完全的決策和管理自由，但要全面負責公共服務，保障持續(xù)運營，同時承擔全部的風險，企業(yè)還有定價權(quán)（按照一定規(guī)則和公式），自己制定設施運營計劃和用人政策。同樣，特許經(jīng)營期以后，設施歸還給政府，政府自始至終享有設施資產(chǎn)的所有權(quán)。

因此，除了均需要政府授權(quán)和政府始終擁有設施資產(chǎn)的所有權(quán)以外，法國特許經(jīng)營的最核心的特點是社會資本直接向用戶收費，并承擔全部責任和全部風險。值得注意的是，法國是一個強調(diào)政府公共職能的國家。上述三種模式僅僅占到法國供排水量的75%左右，剩下的25%完全由政府來投資運營，職員是公務員或政府背景的市政公司員工。數(shù)據(jù)表明，法國全境大約有12000至13000個供排水合同，其中租賃模式約占了50%，管理合同占了20%，而我們最熟知的特許經(jīng)營僅占5%，500例還不到。這也許是法國人給全世界開的一個專業(yè)玩笑。事實上，法國人對公共服務的市場化不是那么青睞，2007年，那位左翼的巴黎市長居然以運營成本高于政府直接管理為由，把巴黎的供水合同從蘇伊士和威立雅手里收回，回歸到政府運營管理的模式。可以猜想，當年建設部在法國考察學習的并非真正意義上的特許經(jīng)營，而是委托運營。所以，126號文繼承了政府和企業(yè)簽訂協(xié)議和競爭招標這樣的法國人委托運營的制度傳統(tǒng)，但根本沒想到特許經(jīng)營最核心問題是用戶付費，進而必須解決如何定價和如何平衡政府、企業(yè)和用戶三方關(guān)系。

2、英國人對特許經(jīng)營做了更好的，更加全面的詮釋和實踐。

本節(jié)導讀：特許經(jīng)營到了英國人手里有了新玩法，配以嚴格的政府監(jiān)管制度、完善的高效率的金融和資本流通市場，使特許經(jīng)營在公用事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮極致，政府、用戶和企業(yè)三方得益。

最典型、最成功的例子是英國水務行業(yè)私有化、更精確的說是市場化改革。1989年以前，英國水務行業(yè)也是政府和國有企事業(yè)單位主導，人浮于事，效率低下而無錢投資。1989年，撒切爾夫人在完成鐵路、電信、燃氣、航空等公用事業(yè)市場化改革以后，將境內(nèi)十大流域管理局轉(zhuǎn)制全面負責各流域供排水服務的十大水務國有企業(yè)，并將大部分資產(chǎn)進行上市融資；頒布了《水法》和《水工業(yè)法》，形成了英國供排水服務的頂層設計，包括界定了政府部門、水務企業(yè)和公眾用戶的責任、職責和關(guān)系界面，從法律上確定了水務企業(yè)的法定義務；明確了政府監(jiān)管框架和制度，定價模式和定價機制，建立了績效激勵、信息公開和公眾參與等一系列性質(zhì)有效制度和工作機制，并實施至今。更重要的是，政府在不擁有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情況下，不通過競爭招標，直接向十大企業(yè)頒布《授權(quán)書》（Instrument of Appointment），授予他們在各自的全流域內(nèi)不低于25年的壟斷經(jīng)營權(quán)（25年后如果沒有嚴重的違規(guī)和違約繼續(xù)授予）和收費權(quán)，而通過一種被稱為“經(jīng)濟監(jiān)管”（Economic Regulation）的制度，即持續(xù)性的成本監(jiān)審與比較的方式，壓縮企業(yè)不合理的成本上升；并通過五年一次的調(diào)價窗口和向公眾明確的法定的調(diào)價機制保護企業(yè)的合理利潤。這樣的制度被英國人稱為“Water Service Licensing”，我把它定名為“授權(quán)經(jīng)營”。這一制度實施近30年來，水價除了頭幾年為了彌補資金缺口較大幅度上升以外，一直保持平穩(wěn)，企業(yè)投資大幅增長并且翻了幾倍并始終保持盈利，國際資本紛紛進入英國水務市場，這是授權(quán)經(jīng)營制度成功之處?，F(xiàn)在看來，英國水務制度就是特許經(jīng)營，其中包含了幾個重要的核心因素。一是政府授權(quán)，二是企業(yè)壟斷，三是企業(yè)有權(quán)向用戶收費，而收費的價格由政府管制和最終確定。與法國的政府擁有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不同，而英國的模式中，水務企業(yè)在轉(zhuǎn)制以后擁有全部資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，所以企業(yè)更是承擔全責和全部風險。這樣，究其內(nèi)涵?！端ā泛汀端I(yè)法》就是一部英國公用事業(yè)的特許經(jīng)營法。

3、PPP不是英國人發(fā)明的，但是是英國人完善和發(fā)展的。

本節(jié)導讀：英國人善于制度設計的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主體、定邊界、定規(guī)則，最終使之可復制、可推廣、可操作，并將PPP的范圍僅限于政府付費的公共服務，與特許經(jīng)營扯不上關(guān)系。

英國水務改革成功以后，政府嘗到了社會資本帶來的資金和效率的甜頭，便在1989年和1990年前后考慮在公共服務領(lǐng)域采用社會資本和市場化運作。八十年代世界上已經(jīng)出現(xiàn)了BOT模式，并在1987年動工的英法海峽隧道得到應用。此時有人或機構(gòu)提出了PPP概念，具體是誰已經(jīng)不重要，但是從1989年開始，英國政府已經(jīng)著手正式用PPP的名稱實施一批項目，并在1990年完成融資交割。1992年，英國自經(jīng)過一次系列思辨和討論以后，由梅杰政府的財政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，將PFI落實為項目的進展仍然非常緩慢，項目數(shù)量也寥寥，5年里僅僅完成70億的投資，其中35億還是英法海峽隧道工程，制度建設更是落后。一直到1997年富有朝氣的布萊爾政府上臺，在醫(yī)療、教育等公共服務領(lǐng)域大力推廣PPP/PFI模式，從而引發(fā)了英國乃至世界范圍內(nèi)的PPP浪潮。那么布萊爾政府到底是怎么做到的呢？他的聰明之處在于不是將PPP/PFI概念泛化，不是認為只要有私人資本投資都歸結(jié)于PPP，而是將PPP/PFI模式牢牢限定于沒有收費機制的政府采購項目，并且推動一系列可復制、可推廣、可操作的制度、規(guī)范、流程、政策和機制的建立，并始終做到公布于眾。從此PPP/PFI引發(fā)了大量的社會資本投資，直至2012年總投資翻了十倍達到750億元左右，但是僅僅占到基礎(chǔ)設施投資的11-15%。為什么這么少呢？就是因為英國的PPP/PFI僅限于政府采購和付費公共服務項目，而水務、鐵路和電信等公用事業(yè)的投資不屬于PPP/PFI，卻屬于特許經(jīng)營范疇。在英國，幾乎找不到水務的PPP/PFI項目（除了由威立雅等水務公司承擔的英國軍隊供排水服務的Aquatrine項目）。之后英國的PPP/PFI被復制推廣到了澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家，然后是美國、日本、世界銀行、亞開發(fā)銀行、歐盟、東南亞、非洲、南美的等國。最后，PPP作為一種可復制、可推廣的模式，才剛剛進入中國。在此期間，也不可避免的有浪漫主義者將PPP概念又開始泛化，又把PPP當做一個大筐。

編輯： 陳丹丹