PPP的表面是金融，背后還是制度和能力

我在讀《金融的邏輯》的時(shí)候，很自然地就想到我國目前大規(guī)模推行的PPP項(xiàng)目。近十多年來，我國都曾經(jīng)不同程度地推行過吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政策，但是效果都不明顯，背后的原因是雖然有政策，但是民間資本沒有看到可以賺錢的制度保障。本輪PPP最重要的創(chuàng)新就是對于之前沒有收費(fèi)機(jī)制的公益性項(xiàng)目建立政府按績效支付機(jī)制。PPP的模式是社會資本出資，然后政府慢慢通過定期按照績效償還社會資本投資并給于一定的利潤。這樣，PPP機(jī)制就使公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成了資本化。在金融家的眼里，PPP項(xiàng)目就是一個(gè)金融產(chǎn)品。但如果我們僅僅盯住各種眼花繚亂的金融技術(shù)和融資工具，那就走偏門了。在十多年前，本人初步接觸到PPP的時(shí)候，對各種融資工具和交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)非常感興趣，執(zhí)著于如何使融資成本降低1-2個(gè)百分點(diǎn)，總是幻想財(cái)務(wù)測算以后，鍵盤一回車，企業(yè)就會獲得令人心動的IRR。但是一旦走入政府大門，幻想真成了幻想。那個(gè)時(shí)代，不是政府不給你回報(bào)，而是政府的觀念里基礎(chǔ)設(shè)施就根本沒有回報(bào)，頂多是補(bǔ)償。所以，從那個(gè)時(shí)候起，我就很清楚，基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題(當(dāng)然包括PPP)表面上是金融問題，本質(zhì)上是背后的制度、體制和機(jī)制問題。制度不建立，體制機(jī)制不完善，一切測算，一切合同都是扯淡。這一點(diǎn)，不僅僅是PPP項(xiàng)目，政府融資平臺也一樣，也不是金融問題，是制度和體制機(jī)制問題。如果從解決金融問題入手把融資平臺統(tǒng)統(tǒng)關(guān)了，那不過是把扎在屁股里的箭頭剪了，箭桿還留在肉里。

回頭再看看《金融的邏輯》，從中世紀(jì)開始，歐洲城邦國家發(fā)行公債的目的不是基礎(chǔ)設(shè)施，而是用于戰(zhàn)爭。英法百年戰(zhàn)爭之所以最后英國贏了，居然是由于英國發(fā)債的利率低，反而能夠籌集到更多的錢。美國根本上就是一個(gè)建立在債券上的國家，至今如此。試想，人家都用借債來打仗了，當(dāng)中的巨大風(fēng)險(xiǎn)用腳趾頭都想得到，但是照樣推動了國家的進(jìn)步。而我們多搞點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施就會出這樣和那樣的問題，PPP才搞了一年多點(diǎn)就會有人提出龐氏騙局的論調(diào)，其中一個(gè)重要原因就是我們僅把目光凝聚在眼花繚亂的金融資本上，而樂于欣賞各種項(xiàng)目落地的煙花，卻往往會忽略了制度和能力建設(shè)。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題上，不知道如何融資一點(diǎn)問題也沒有，現(xiàn)在錢多的是，十多年前就已經(jīng)沒有很大問題了。但是如果忽略了制度和能力建設(shè)，就會出大問題。上世紀(jì)八十年代的拉美經(jīng)濟(jì)危機(jī)、九十年代的亞洲金融危機(jī)，這些國家實(shí)際上都有過短暫的輝煌，但是他們在輝煌的時(shí)候，只顧了看資本的煙花，根本就忘了除了煙花以外，還有本國的制度和能力建設(shè)。

現(xiàn)在各種渠道公布的PPP項(xiàng)目總額已經(jīng)達(dá)到20萬億了，按照行業(yè)報(bào)告，目前已經(jīng)落地的有25%左右，這是一個(gè)什么概念?這相當(dāng)于從2004-2014年，我國每年基礎(chǔ)設(shè)施全部是用PPP模式來進(jìn)行投資。這種規(guī)模，這種占比，在全世界PPP發(fā)展史上是絕無僅有的，并且還有持續(xù)增長的空間。這說明，政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金全部是從民間資本借貸而來的，其中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該可想而知吧。人家都借錢打仗了，我們多借錢搞點(diǎn)基建總歸沒問題吧。是的，是可以沒有問題，但是別忘了，除了鈔票以外，還有制度和能力。

那么到底要有什么制度和能力才能為我們的PPP保駕護(hù)航呢?限于篇幅我只能挑一兩個(gè)重要的講講。

首先講制度，國外的憲政制度這樣的大道理我就不講了，現(xiàn)在只講講PPP項(xiàng)目制度。目前最為迫切的是PPP項(xiàng)目中，社會資本到底是處于什么樣的地位，是主導(dǎo)還是從屬?政府是不是可以把項(xiàng)目所有內(nèi)容都設(shè)計(jì)好、安排好，只等著社會資本出錢就行了?再進(jìn)一步，政府和社會資本的責(zé)任邊界是什么，各自應(yīng)該做什么，社會資本內(nèi)部各家應(yīng)該做什么?PPP項(xiàng)目考核的比重，資本多一點(diǎn)還是服務(wù)多一點(diǎn)等等。從一些律師處得知，現(xiàn)在不少制度和機(jī)制仍然是不清不楚，只好靠擦邊球才能使項(xiàng)目落地。

再講講能力建設(shè)。到底PPP需要什么能力?政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目的能力固然非常重要，這也是比較難達(dá)到和提高的，連英國都很難做到。但是按照《金融的邏輯》，政府需要建設(shè)的真正重要的能力不在于此，而在于地方政府在PPP之后，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力，進(jìn)而是提高財(cái)政收入、滿足PPP項(xiàng)目支付要求的能力。如果PPP項(xiàng)目的支付最終成了地方政府不可逾越的財(cái)政負(fù)擔(dān)，那么當(dāng)初做的“雙評”又有什么意義呢?現(xiàn)在有一種比較可怕的觀點(diǎn)是過度的基礎(chǔ)設(shè)施投資，反而會帶來邊際效用遞減，甚至?xí)?dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。所以，政府設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的時(shí)候，就要和社會資本一起來研究，項(xiàng)目的規(guī)模、布局和服務(wù)到底能不能帶來公眾的消費(fèi)流量，如果消費(fèi)流量沒有，根本就不需要立項(xiàng);如果社會資本預(yù)測錯(cuò)了，就應(yīng)該由社會資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也根本不需要多少缺口補(bǔ)貼。這樣，政府要擁有提高PPP項(xiàng)目邊際效用的能力。這也是大部分國家不敢大規(guī)模上PPP項(xiàng)目的原因。

那么，既然我們弄了這么多PPP項(xiàng)目了，總歸要把革命進(jìn)行到底。我們不能奢望在大規(guī)模開展PPP項(xiàng)目之前，就有完美的制度，政府具備各種必要的能力，英美國家也沒有做到這一點(diǎn)，而這些制度和能力是在實(shí)踐中發(fā)展起來的。所以，這么多PPP以后，要緊的是抓緊制度和能力建設(shè)，內(nèi)容越詳細(xì)越好，形式越豐富越好，專業(yè)越精深越好， 不要吵架，但可以批評。中國PPP能否玩得長久，就看制度和能力能否及時(shí)建立。如果這些制度和能力能在3-5年里建立，那么中國PPP不僅能長久，規(guī)模還能更加龐大。千萬不能像拉美和東南亞國家一樣，制度還沒建立，能力尚未形成，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不行了。這就是所謂的“中等收入陷阱”。

上述討論，包括《金融的邏輯》有一個(gè)大前提，PPP項(xiàng)目無法支付的時(shí)候，不能亂印鈔票，否則，那就是另一個(gè)“交子”。

作者簡介

王強(qiáng)先生目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對完善中國的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)述評》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營深化研究》。

編輯： 趙凡