1.與《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購(gòu)法》的沖突

(1)社會(huì)資本的遴選程序(競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式在一定程度上緩解了沖突，但又有被濫用之嫌，且與特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)法規(guī)存在矛盾)。

(2)二次招標(biāo)豁免。目前市場(chǎng)上普遍存在的競(jìng)爭(zhēng)性磋商和二次招標(biāo)豁免并行的操作存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)對(duì)外國(guó)企業(yè)的限制。需要注意的是，《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定并不構(gòu)成對(duì)作為中國(guó)法人的外商投資企業(yè)的限制。對(duì)于這一點(diǎn)，部分地方政府和投資人存在錯(cuò)誤認(rèn)知，需要糾正。

(4)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。個(gè)人更加傾向于將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的適用范圍明確限定在“政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)”，并取消其對(duì)公共服務(wù)事項(xiàng)的適用，以徹底解決政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP之間的混淆和沖突。

2.與《行政許可法》、《行政訴訟法》、《合同法》、《仲裁法》的沖突

(1)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及PPP項(xiàng)目合同下政府方對(duì)項(xiàng)目公司的其他授權(quán)(不直接體現(xiàn)為特許經(jīng)營(yíng))是否屬于行政許可，或在某種程度上具備行政許可的性質(zhì)，有待明確。個(gè)人認(rèn)為，無(wú)論是從行政許可的定義和PPP的定位，還是從簡(jiǎn)政放權(quán)的政策導(dǎo)向來(lái)看，均不宜作此認(rèn)定。

(2)PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的合同性質(zhì)，特別是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是否可以適用《合同法》的一般規(guī)則，有待明確。個(gè)人認(rèn)為可以明確界定為平等主體之間的民事合同，但政府部門(mén)(包括PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu))并不因此自動(dòng)喪失其針對(duì)項(xiàng)目公司的法定行政權(quán)力?；蛘咄硕笃浯危诤蠓▋?yōu)于前法、特殊法優(yōu)于一般法的原則，直接明確PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的特殊合同性質(zhì)。

(3)PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方是否可以通過(guò)仲裁方式解決爭(zhēng)議，有待明確。如果PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議被界定為特殊性質(zhì)的合同，則該等合同項(xiàng)下的爭(zhēng)議不屬于行政爭(zhēng)議(法律明確列舉的行政爭(zhēng)議事項(xiàng)除外)，雙方可以自行選擇爭(zhēng)議解決方式。仲裁庭或民事訴訟法院也應(yīng)有權(quán)對(duì)該等合同項(xiàng)下的爭(zhēng)議的性質(zhì)依法加以裁定。

3.與土地管理法規(guī)的沖突

(1)土地的有償使用原則與PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性之間的關(guān)系，有待通過(guò)立法加以必要的協(xié)調(diào)。

(2)項(xiàng)目用地的“招拍掛”流程與社會(huì)資本的遴選程序之間的有效銜接。

(3)土地開(kāi)發(fā)權(quán)益作為PPP項(xiàng)目收益來(lái)源的合法性問(wèn)題。

值得注意的是，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》”)已將“多種方式保障項(xiàng)目用地”作為政府提供的政策保障之一。其中規(guī)定，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變用地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設(shè)施一并移交政府;實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》的上述精神，可以為PPP立法所借鑒。

4.與項(xiàng)目核準(zhǔn)及審批制度的沖突

(1)PPP項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目，還是企業(yè)投資項(xiàng)目?具體如何界定?這個(gè)問(wèn)題關(guān)系到特定PPP項(xiàng)目走審批還是走核準(zhǔn)程序，也關(guān)系到立項(xiàng)和報(bào)建主體，應(yīng)該有一個(gè)明確的說(shuō)法。

(2)項(xiàng)目可研批復(fù)(或項(xiàng)目核準(zhǔn))與兩個(gè)論證之間的關(guān)系?？梢钥紤]通過(guò)部門(mén)聯(lián)審機(jī)制解決，避免重復(fù)審批和多頭管理的問(wèn)題，同時(shí)防止“可批性研究”和“可通過(guò)論證”的弊端。

5.與國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)的沖突

(1)政府方出資、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和社會(huì)資本公開(kāi)遴選程序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(2)依據(jù)PPP項(xiàng)目合同/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)行的股權(quán)回購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目公司移交股權(quán)或者項(xiàng)目設(shè)施等安排，應(yīng)被視為符合國(guó)有資產(chǎn)管理的系列要求。

6.與預(yù)算法的沖突

主要體現(xiàn)在政府方付費(fèi)義務(wù)(包括最低需求量保障、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi))與現(xiàn)行預(yù)算制度之間的矛盾。需要考慮解決的問(wèn)題包括：

(1)如何將政府付費(fèi)額度合法納入當(dāng)期財(cái)政預(yù)算?

(2)如何將長(zhǎng)期付費(fèi)義務(wù)有效納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，并確保列入年度預(yù)算?

(3)如何從控制轉(zhuǎn)移支付的角度增大地方政府違約成本，激發(fā)地方政府的契約精神。值得一提的是，近期網(wǎng)上流傳的《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》就提到，“上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格履行PPP合同。沒(méi)有及時(shí)足額向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)或者提供補(bǔ)貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級(jí)財(cái)政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項(xiàng)目公司或社會(huì)資本”，直截了當(dāng)，相當(dāng)給力。

7.與擔(dān)保法、物權(quán)法、證券法的沖突

應(yīng)明確允許基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、PPP項(xiàng)目收益權(quán)等進(jìn)行的融資(質(zhì)押貸款、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化)，并為專(zhuān)門(mén)的、可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離及破產(chǎn)隔離的特殊項(xiàng)目公司(SPV)立法留出接口。

二、適合通過(guò)法律解釋、政策性規(guī)定和操作指引解決的問(wèn)題

除了上述需要通過(guò)PPP法及其配套法規(guī)解決的問(wèn)題之外，有些問(wèn)題更加適合通過(guò)相關(guān)法律解釋、政策或操作指引加以詳細(xì)闡釋與具體規(guī)范。以下我們擇其要點(diǎn)予以簡(jiǎn)述。

(一)基本邊界1.基本原則與核心要素

PPP的基本原則與核心要素，目前雖然已在一定范圍內(nèi)形成較大共識(shí)，但是更多屬于口頭的“政治正確”。在實(shí)操層面，各路玩家的理解和闡釋其實(shí)多有差異，甚至大相徑庭。以“伙伴關(guān)系”為例，共識(shí)到底有多大，甚至于有沒(méi)有，個(gè)人以為在某些地域、某些行業(yè)還真的是個(gè)問(wèn)題。因此，通過(guò)法律解釋、政策和操作指引對(duì)PPP的原則、理念和要素進(jìn)行詳細(xì)闡述，以盡可能壓縮曲解或誤解的空間，還是很有必要的。

編輯： 趙凡