第三，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)往往具有壟斷特征，壟斷了就有規(guī)模效應(yīng)，系統(tǒng)的整體效率得到維持。壟斷使得特許經(jīng)營(yíng)者有了更多的資源，有了更多資源以后，就有更大的能力承擔(dān)更多的責(zé)任，甚至可以承擔(dān)托底的職責(zé)。由于特許經(jīng)營(yíng)是政府授權(quán)和確定基本原則以后，可以不斷調(diào)整的工作機(jī)制，邊界越不清楚的任務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)者越是有能力和有責(zé)任去完成。所以在特許經(jīng)營(yíng)合同的框架下，要求特許經(jīng)營(yíng)者提供普遍的、無(wú)差別的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是可以談的，而這一點(diǎn)在PPP合同項(xiàng)下簡(jiǎn)直是無(wú)稽之談。所以，特許經(jīng)營(yíng)更加適合新城建設(shè)中的大量的、邊界不清的投資計(jì)劃。前兩天有人談的某個(gè)城市的一條地鐵線(xiàn)路以一個(gè)項(xiàng)目公司的名義建了三條地鐵，很多專(zhuān)家稱(chēng)，按照PPP原則這是不允許的，我說(shuō)這可以作為原有一條線(xiàn)項(xiàng)目的合同變更。這樣做，理論上是可以的，不過(guò)總覺(jué)得怪怪的。這就像相當(dāng)于一個(gè)男人用一張結(jié)婚證，以各種理由娶了三個(gè)老婆，還住在同一間屋里。如果以特許經(jīng)營(yíng)的思路去處理，這簡(jiǎn)直不是個(gè)事兒。再多說(shuō)兩句，如果當(dāng)初中信集團(tuán)在汕頭濱海新區(qū)上簽訂的是PPP合同，那么除了造一條隧道以外其他的事就很難辦。因?yàn)閼{什么項(xiàng)目公司可以征收當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)費(fèi)，就算是政府征收再轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司在法律上也是欠妥的。最好的解決辦法是簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，這樣，企業(yè)可以代替政府行使一部分公共權(quán)力。

四、特許經(jīng)營(yíng)立法的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

前面啰嗦的這么多，終于講到了本文的正題。因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)概念復(fù)雜，容易引起謬誤的地方很多，所以秉承上一篇的精神，本文寫(xiě)到這里，純粹是一個(gè)理清概念，梳理思路的過(guò)程，否則還是不會(huì)理解關(guān)鍵問(wèn)題的核心內(nèi)涵。這正像端午節(jié)里吃粽子，總歸要一層層撥開(kāi)揉碎，才能享受到里面的美味，否則連葉帶餡兒，急吼吼的里外一起下，不噎死才怪。

本次特許經(jīng)營(yíng)立法的重要性，大道理無(wú)需贅言，小道理前面也已經(jīng)講清楚了?；仡櫮壳懊襟w上對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念和問(wèn)題的討論，多數(shù)是將特許經(jīng)營(yíng)與PPP的概念混為一談，甚至是政府采購(gòu)型PPP的翻版，根本沒(méi)有涉及到當(dāng)前公用事業(yè)領(lǐng)域最為關(guān)鍵的問(wèn)題，也就是“十個(gè)和尚”的問(wèn)題。由于本次制定的是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)引入社會(huì)投資的根本大法，那么這些關(guān)鍵問(wèn)題是無(wú)論如何都繞不過(guò)去的。本次特許經(jīng)營(yíng)法立法的定位應(yīng)該既是公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化改革的頂層制度設(shè)計(jì)，又是針對(duì)行業(yè)普遍性和關(guān)鍵性難題的整體解決方案。行業(yè)普遍性和關(guān)鍵性的難題是什么呢？這么多年來(lái)一講到市政公用行業(yè)改革，總是會(huì)跳出這幾個(gè)字眼，那就是政企不分、價(jià)格不到位、企業(yè)連年虧損、后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、政府監(jiān)管不到位，融資功能減退，等等。 并且，無(wú)論哪個(gè)細(xì)分行業(yè)，無(wú)論到哪里，這些短語(yǔ)都能用得上，一定不會(huì)錯(cuò)。這就是我國(guó)近一、二十年市政公用行業(yè)最普遍和最關(guān)鍵的問(wèn)題，“已經(jīng)到了不研究解決、不改革、難以維繼的地步了”。這些問(wèn)題也就是本次立法通過(guò)確立制度框架，要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

主要有下面幾條,但不僅僅限于：

第一、職責(zé)與定位。

特許經(jīng)營(yíng)法中首先明確政府、用戶(hù)、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)和其他的利益相關(guān)主體特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)公共服務(wù)的定位、職責(zé)和責(zé)任。雖然政府與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定了雙方關(guān)系，但是特許經(jīng)營(yíng)法里應(yīng)當(dāng)明確三方或多方職責(zé)、定位與關(guān)系。另外，在公共服務(wù)的事項(xiàng)中，用戶(hù)也有一定的責(zé)任和行為規(guī)范的，這一點(diǎn)，立法中也應(yīng)當(dāng)考慮。

第二、企業(yè)改革與改制。

建立特許經(jīng)營(yíng)制度的核心要義是政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。立法中要規(guī)定傳統(tǒng)的公用事業(yè)企業(yè)在獲得特許經(jīng)營(yíng)地位的同時(shí)或之前，完成與政府主管部門(mén)脫鉤，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。行業(yè)局和國(guó)資委雖然同屬一級(jí)政府部門(mén)，但是畢竟是兩家人家，是屬于兩個(gè)口袋里的事。如果左手要拿右面口袋里的錢(qián)和資產(chǎn)，必須依法合規(guī)。企業(yè)完成改革改制是特許經(jīng)營(yíng)的前提和目的。所以，特許經(jīng)營(yíng)法里是否可以考慮針對(duì)原有國(guó)有企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)與企業(yè)自身改革改制掛鉤，否則在老體制下，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)沒(méi)有意義。

第三、授權(quán)方式。

繼續(xù)針對(duì)上一條，立法是否考慮改革完成一家，授權(quán)一家，給這些國(guó)有企業(yè)一個(gè)站在新的起跑線(xiàn)上，進(jìn)行自我革新和自我完善的機(jī)會(huì)。具體的授權(quán)方式，是否可以考慮參照《行政許可法》和借鑒國(guó)內(nèi)外針對(duì)此類(lèi)情況的成功的經(jīng)驗(yàn)？同時(shí)還要考慮是否還要設(shè)置前置條件？畢竟這是公共服務(wù)，有的還是人命關(guān)天的大事。

第四、服務(wù)與保障。

這一條尤為重要，不是口號(hào)，而是要落實(shí)到具體目標(biāo)和具體事務(wù)。在立法中是否可以考慮確立服務(wù)和保障中政府和企業(yè)甚至其他利益相關(guān)者的責(zé)任、職責(zé)和工作流程，可以明確一些基本原則，以及在這個(gè)原則下的工作機(jī)制和操作流程。尤其是除了日常服務(wù)以外的應(yīng)急保障，總歸要有個(gè)說(shuō)法。這個(gè)說(shuō)法不是為了政企雙方看的，而是讓公眾用戶(hù)看的，更是讓未來(lái)的各類(lèi)社會(huì)投資者看的，否則外面社會(huì)投資者會(huì)認(rèn)為，你們內(nèi)部的事情都沒(méi)講清楚，我進(jìn)來(lái)干什么？本地的企業(yè)總歸會(huì)有用到外來(lái)資本的時(shí)候，對(duì)此地方主管部門(mén)要看的遠(yuǎn)一點(diǎn)。

第五、價(jià)格與回報(bào)。

這也是特許經(jīng)營(yíng)中非常核心的部分?，F(xiàn)在的一個(gè)普遍趨勢(shì)是低質(zhì)低價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。在“十個(gè)和尚”問(wèn)題上，現(xiàn)在地方政府不大愿意談錢(qián)的事，也就是價(jià)格與回報(bào)，害怕人民群眾承受不起。這還是把價(jià)格與公共服務(wù)的品質(zhì)割裂起來(lái)?，F(xiàn)在人民群眾對(duì)十幾元、幾十元甚至是上百元的鍋不感興趣，而是對(duì)一兩千元，甚至是幾千元的高品質(zhì)鍋感興趣，否則不會(huì)涌到日本去買(mǎi)了。這就是要推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義。所以，公用事業(yè)中制度要轉(zhuǎn)型、企業(yè)要轉(zhuǎn)型，政府的行政管理理念和方式也要轉(zhuǎn)型。

第六、產(chǎn)權(quán)與融資。

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也是非常重要的。由于特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)是代替政府行使公共服務(wù)職能，而目前我國(guó)普遍的狀況是在完成第一波政企和政資分開(kāi)以后，地方城投公司和國(guó)有企業(yè)往往是國(guó)資的授權(quán)經(jīng)營(yíng)單位，資產(chǎn)記在企業(yè)的賬上。所以就算特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被政府收回以后，資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)還是歸企業(yè)所有，而不像PPP政府采購(gòu)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一直是歸政府所有。如果政府把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)授給其他企業(yè)，那么新的特許經(jīng)營(yíng)者還是要從原來(lái)企業(yè)手中獲得基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題在國(guó)內(nèi)的從業(yè)者中的認(rèn)識(shí)也是相當(dāng)模糊和混亂的，這也需要本次立法中加以研究和明確的，否則特許經(jīng)營(yíng)者難以作為真正的“承擔(dān)者”。明確了特許經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)以后，融資問(wèn)題就可以得到解決，其中一個(gè)辦法就是將部分的國(guó)有企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)者和戰(zhàn)略投資者，甚至可以整體上市，這樣完成了傳統(tǒng)企業(yè)的混合所有制改造，這比單單依靠BOT/TOT等項(xiàng)目型PPP模式獲得的融資速度更快、金額更多，效益更大。試想一下，如果當(dāng)初重慶市政府不授予重慶水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果當(dāng)初重慶水務(wù)不作整體上市的安排，怎么會(huì)在這么短的時(shí)間能夠獲得幾十億元的融資呢？

編輯： 李曉佳